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El Medio Ambiente en el MERCOSUR

1. Introducción

Como resultado de muchos años de acercamiento político y económico, y con el fin de iniciar la institucionalización de un proceso de integración, Argentina, Brasil, Paraguay y el Uruguay firmaron el 26 de marzo de 1991 el Tratado de Asunción. Conforme a dicho Tratado, las partes constituyeron el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y adoptaron un período transitorio para su puesta en marcha hasta el 31 de diciembre de 1994. Complementariamente, por medio del Protocolo de Brasilia, fue adoptado un régimen de solución de controversias comerciales.

En julio de 1992 fue adoptado en Las Leñas un plan de trabajo con su correspondiente cronograma de cumplimiento en función de la constitución definitiva del MERCOSUR. El 17 de diciembre de 1994 fue acordado en Ouro Preto, Brasil, el Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del MERCOSUR, estructura definitiva de funcionamiento del nuevo régimen regional. Este último cuenta además con un Anexo referido al “Procedimiento General para reclamaciones ante la Comisión de Comercio del MERCOSUR”.

A partir del 1º de enero de 1995 tiene plena vigencia en el MERCOSUR un sistema institucional de negociación, de toma de decisiones, de resolución de conflictos comerciales, caracterizado por los efectos jurídicos de la supranacionalidad. Sin embargo, el MERCOSUR no ha creado un sistema institucional supranacional similar al de la Unión Europea. La ejecución de las decisiones supranacionales del MERCOSUR, aunque de carácter obligatorio, es de competencia de cada uno de los Estados Parte. Aunque con características de una unión aduanera, el MERCOSUR ofrece interesantes bases jurídico institucionales para permitir su evolución hacia formas más perfectas de integración económica. Ello envuelve, desde ya, sus múltiples dimensiones ambientales.

2. El objetivo de la integración en el MERCOSUR

De acuerdo a la definición del Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, el término “integrar” significa “constituir las partes un todo” y “completar un todo con las partes que faltaban”. Etimológicamente, el verbo integrar proviene del Latín “integrare”, verbo que se relaciona con el término “entero” que significa “cabal, cumplido sin falta alguna.”

El Preámbulo del Tratado de Asunción indica entre sus objetivos generales el de crear las bases para una “unión cada vez más estrecha entre sus pueblos” a partir de la conformación del encuadre institucional necesario para la integración. Como primer paso concreto hacia la constitución de las partes en un todo, establece el objetivo de ampliar las actuales dimensiones de sus mercados nacionales a través de la integración y la creación de un “Mercado Común del Sur”.

Según el Tratado, el Mercado Común implica:
“la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente; el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales regionales e internacionales; la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Parte: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Parte; el compromiso de los Estados Parte de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinente, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración.”

Aunque el texto del Tratado enfatiza objetivos comerciales y no explicita otros campos de interés para la plena integración incluyendo la correspondiente a la realidad ambiental, ofrece un punto de partida de gran importancia para viabilizar la dinámica de la integración. Se trata de la integración de los mercados como base y fuerza motriz para la evolución posterior hacia procesos más completos de la integración. Este es un paso fundamental que presupone, por un lado, el reconocimiento mutuo de la importancia de cada una de las otras partes en la conformación del mercado único y, por el otro, la complementariedad entre sus factores productivos. Estos presupuestos son imprescindibles para la estabilidad y para la construcción de valores regionales sobre los cuales se cimienten las futuras sociedades e identidades regionales.

3. El sistema institucional del MERCOSUR

A partir del Protocolo de Ouro Preto, la estructura definitiva del MERCOSUR cuenta con tres órganos resolutivos, dos órganos consultivos y un órgano asistencial administrativo.

3.1 Órganos resolutivos

a) Consejo del Mercado Común (CMC): es el órgano supremo de la estructura institucional y está integrado por los ministros de relaciones exteriores y de economía de los Estados Parte. La presidencia es de rotación semestral y reúne a los Jefes de Estado al menos dos veces al año. Actúa como órgano político e incluye entre sus funciones la de formular las políticas y promover las acciones necesarias para el perfeccionamiento del régimen del MERCOSUR, ejercer la titularidad de la personalidad jurídica internacional, negociar y firmar acuerdos internacionales, pronunciarse sobre las propuestas del Grupo Mercado Común, crear órganos y designar al Director de la Secretaría Administrativa del MERCOSUR.

El CMC adopta por consenso “Decisiones” de alcance supranacional y de aplicación obligatoria para los Estados Parte del Tratado de Asunción.

b) Grupo Mercado Común (GMC): es el órgano ejecutivo del MERCOSUR. Coordinado por los ministerios de relaciones exteriores, e integrado por 4 miembros titulares y 4 miembros alternos por país, que representan a los siguientes organismos públicos: ministerios de relaciones exteriores, de economía y de los bancos centrales. El GMC puede crear comisiones técnicas de trabajo (ha creado 11 Sub Grupos de Trabajo durante el período de transición) y convocar reuniones especializadas para tratar temas específicos que requieren la intervención de varias áreas institucionales (ej. Reunión Especializada de Medio Ambiente).

El GMC puede convocar la representación de cualquier órgano de las respectivas administraciones públicas. Cuenta además con la asistencia operativa de la “Secretaría Administrativa del MERCOSUR”. El GMC incluye entre sus funciones la de velar por el cumplimiento de la legislación constitutiva del MERCOSUR y la que en consecuencia sea adoptada, proponer proyectos de decisión al CMC y formular las medidas para su ejecución, adoptar programas de trabajo, negociar y firmar tratados internacionales por delegación del CMC y aprobar el presupuesto y los informes de rendición de cuentas de la Secretaría del MERCOSUR.

El GMC adopta “Resoluciones” por consenso de alcance supranacional y de aplicación obligatoria para los Estados Parte del Tratado de Asunción.

c) Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM): está constituida por 4 miembros titulares y alternos por cada Estado Parte y coordinada por los ministerios de relaciones exteriores. Se reúne al menos una vez por mes e incluye entre sus funciones la de velar por la aplicación de los instrumentos comunes de la política comercial interna en el MERCOSUR y con terceros países, adopta decisiones vinculadas al manejo y aplicación del Arancel Externo Común, propone al GMC normas y enmiendas a la normativa comercial y aduanera y actúa de instancia para la recepción de determinados tipos de reclamos por parte de los Estados, los particulares y las personas jurídicas. Además, puede establecer comités técnicos necesarios para cumplir con sus tareas.

La CCM adopta por consenso “Directivas” de alcance supranacional y de aplicación obligatoria para los Estados Parte del Tratado de Asunción.

3.2 Órganos consultivos

a) Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC): Con el propósito de acompañar y facilitar las tareas de los órganos ejecutivos, la CPC tiene por función la de procurar, cuando así corresponda, la rápida incorporación al derecho interno de la normativa supranacional del MERCOSUR. Este órgano está integrado por representantes de los parlamentos nacionales de los cuatro Estados Parte, facultándolos en la designación de los mismos de acuerdo a los respectivos procedimientos internos. El CPC eleva “Recomendaciones” al CMC por medio del GMC.

b) Foro Consultivo Económico-Social (FCES): Con el propósito de crear un espacio de representación económico-social, el FCES espera ser una oportunidad para generar propuestas hacia el sistema institucional desde las fuerzas vivas y productivas de la región. Así, puede elevar al GMC “Recomendaciones” para su tratamiento orgánico por parte de este último.

3.3 Órgano asistencial administrativo

a) Secretaría Administrativa del MERCOSUR (SAM): Con sede permanente en la Ciudad de Montevideo, y a cargo de un Director designado por el CMC, la SAM funciona como un órgano de asistencia para la articulación y apoyo logístico y operativo de los demás órganos del MERCOSUR. Además tiene a su cargo la publicación del Boletín Oficial del MERCOSUR luego de las correspondientes traducciones oficiales y auténticas en los idiomas español y portugués y el mantenimiento del archivo de la documentación.

4. Sistema jurídico del MERCOSUR

A partir de la adopción y entrada en vigor del Tratado de Asunción y el Protocolo de Ouro Preto queda definitivamente constituido un sistema de generación de normas supranacionales dentro del MERCOSUR. Así, el CMC adopta Decisiones, el GMC adopta Resoluciones y el CCM adopta Directivas; en todos los casos por consenso y presencia de los estados integrantes del MERCOSUR. De este modo, el Tratado de Asunción, sus protocolos e instrumentos complementarios, los acuerdos posteriores y sus protocolos y las normas emanadas de los órganos resolutivos del MERCOSUR, son fuentes del derecho regional y conforman el cuerpo jurídico de la entidad regional. El efecto jurídico de las normas adoptadas por los órganos del MERCOSUR es de naturaleza obligatoria para cada uno de los estados integrantes. Asimismo, de acuerdo al Art.40 del Protocolo de Ouro Preto, el procedimiento estipulado para garantizar la incorporación del derecho supranacional del MERCOSUR a los derechos internos es el siguiente:

“i) Una vez aprobada la norma, los Estados Partes adoptarán las medidas necesarias para su incorporación al ordenamiento jurídico nacional y comunicarán las mismas a la Secretaría Administrativa del MERCOSUR;

ii) Cuando todos los Estados Parte hubieren informado la incorporación a sus respectivos ordenamientos jurídicos internos, la Secretaría Administrativa del MERCOSUR comunicará el hecho a cada Estado Parte;

iii) Las normas entrarán en vigor simultáneamente en los Estados Parte 30 días después de la fecha de comunicación efectuada por la Secretaría Administrativa del MERCOSUR, en los términos del literal anterior. Con ese objetivo, los Estados Parte, dentro del plazo mencionado, darán publicidad del inicio de la vigencia de las referidas normas, por intermedio de sus respectivos diarios oficiales.”

5. El medio ambiente a la luz de los objetivos de integración

5.1. El medio ambiente como factor de integración

La “unicidad” de la Tierra y de sus ecosistemas actúan como fuerza integradora a partir de los imperativos propios de las reglas ecológicas, de carácter universal. Sin embargo, la realidad de la Tierra no envuelve necesariamente una “unidad” del Mundo. Lynton Keith Caldwell, en su libro “International Environmental Policy, Emergence and Dimensions”, comenta que “...la tierra y su biosfera conforma una gran síntesis de sistemas complejos interactivos, incluidos en otros sistemas, orgánicos e inorgánicos, animados e inanimados. El Mundo (en cambio) es la manera que la humanidad ha comprendido y organizado su propia ocupación de la Tierra: una expresión de la imaginación y fines materializados a través de la exploración, la invención, el trabajo y la violencia. Los océanos, las islas, las especies y los ecosistemas son partes integrales de la Tierra, pero el Mundo no se encuentra integrado - sus culturas y valores no conforman una unidad. Todo ser humano es parte de una especie, pero sus valores son diversos.”

Teniendo en cuenta lo anterior se vislumbra de qué manera el reconocimiento de la realidad ambiental facilitaría la profundización de los procesos de integración. Podría aseverarse que uno de los efectos político institucionales de este fenómeno es la integración gradual entre unidades políticas diferentes, perfeccionando modalidades para el manejo coordinado de necesidades ambientales comunes.

5.2. Posibles áreas de competencia ambientales en regímenes de integración: oportunidades desde el MERCOSUR

El régimen actual del MERCOSUR permite vislumbrar diversas respuestas institucionales y jurídicas en el campo del medio ambiente. Aunque de modo gradual y progresivo, podrían clasificarse las áreas de competencia ambiental según distintos objetivos de integración. Por un lado, en función de la consolidación de un régimen de libre comercio, y por otro, en virtud de una unión económica.

5.2.1. En virtud de la consolidación de un régimen de libre comercio

La conformación de una zona de libre comercio, la construcción de condiciones equitativas de competencia y la libre circulación de bienes obligan a considerar diversos factores a la luz del medio ambiente:

i) los procesos productivos de productos comercializados en el MERCOSUR: En este sentido habrá que evaluar en cada caso cuáles son las asimetrías comerciales que se presentan por la aplicación diferenciada de exigencias ambientales a los procesos productivos de productos comercializados regionalmente; entre otros aspectos, en las localizaciones y habilitaciones industriales, en las tareas de fiscalización, en los estándares de emisión y efluentes, en el alcance de la responsabilidad empresaria por daño al ambiente y en la aplicación real de la normativa ambiental vigente. A partir de la detección de disparidades en las exigencias ambientales habrá que identificar cuáles deberán ser armonizadas, el modo y la oportunidad.

ii) las características técnicas de los productos en función de su consumo: teniendo en cuenta que el consumo de los productos puede tener una incidencia desfavorable en el entorno, en la salud y en la seguridad pública, resulta imprescindible la coordinación y armonización de determinadas características cualitativas, incluyendo los aspectos sanitarios y fitosanitarios de algunos bienes. Así podrían considerarse los contenidos residuales de plaguicidas y las características de los aditivos en los alimentos, las características de los envases, el contenido informativo del etiquetado, etc. El MERCOSUR ha creado un ámbito idóneo para atender estos aspectos. Queda dilucidar en cada caso la distinción entre las medidas de protección de la salud y del medio ambiente que puedan ser adoptados por un país importador, de aquéllas medidas que resulten ser meras restricciones a la libre circulación de los bienes en virtud de argumentaciones ambientales.

iii) las características técnicas de los productos en función de sus efectos residuales, luego del consumo: considerando que luego del consumo determinados productos pueden causar un efecto no deseado en el entorno, en la etapa residual de su ciclo de vida (como desecho), resulta necesario que se coordinen la armonización de las características de los mismos. De este modo, habrá que analizar las normas técnicas correspondientes a variadísimos productos incluyendo los combustibles, productos químicos y agroquímicos, productos de refrigeración, etc.

Tanto para el supuesto anterior como en éste, los Estados Parte del MERCOSUR deberán coordinar los criterios de normalización como de reconocimiento mutuo de procedimientos de acreditación de productos.

iv) las características del transporte regional de los productos: la libre circulación de bienes obliga a que los Estados miembros de un mercado único adopten ciertas normas comunes sobre el transporte terrestre, marítimo fluvial, aéreo y ferroviario. Ello en virtud de objetivos de seguridad en el transporte (incluyendo la carga, descarga, el transbordo, la limpieza y el tratamiento de sus aguas residuales) y el manejo de riesgos inherentes a la actividad de transporte, teniendo en cuenta las características adicionales en el caso de las mercaderías y los residuos peligrosos.

v) el grado de desarrollo de los regímenes jurídico ambientales y el nivel de aplicación real en cada uno de los Estados miembros: la competitividad comercial de los actores productivos en un régimen regional de libre comercio se relaciona con el grado de desarrollo de los regímenes institucionales y jurídicos ambientales en los que se encuentran insertos. La transparencia y la eficiencia de la administración para otorgar habilitaciones y licencias de naturaleza ambiental, las oportunidades de realizar reclamos administrativos por parte del sector privado con agilidad, el nivel de acceso a la información administrada por el estado por parte de los particulares, las oportunidades del sector privado de participar en los procesos reglamentarios (incluyendo la fijación de estándares ambientales), el grado de cumplimiento y aplicación gubernamental de la normativa ambiental, son definitivamente variables que afectan el marco general de la competitividad. En consecuencia se trata de la adopción de pisos institucionales mínimos para todas las partes.

5.2.2. En virtud de la consolidación de un mercado común y de una unión económica

El proceso de conformación de un mercado único y de una unión económica refleja la existencia de voluntades de integración más allá de las meramente comerciales. De hecho, una unión económica puede inducir procesos de integración estrechamente vinculados a los futuros colectivos deseables en áreas tan distintas como las educativas, de salud, las energéticas y ambientales. Con respecto a esta última, podrían considerarse los siguientes campos:

i) el contexto ambiental deseable de una unión económica regional: el contexto ambiental de los procesos productivos condiciona la competitividad de los actores de producción y de sus respectivas sociedades. La naturaleza diferencial del capital ambiental para su utilización como materia prima y como capacidad natural de carga para la recepción de los residuos actúa indudablemente como variable económica. Es por esto que toda nación debe garantizar como condición mínima la preservación de las opciones de uso del medio ambiente sin afectar las características intrínsecas del mismo; de este modo garantizando la salud pública de las personas y de los sistemas vitales tanto de las generaciones actuales como de las venideras. Asimismo, una unión económica entre naciones debe establecer las condiciones mínimas ambientales para todos los estados miembros como encuadre de referencia a partir del cual quiera basar el desarrollo comunitario.

Para cumplir con este objetivo, el MERCOSUR podría contemplar tanto aspectos físicos ambientales como institucionales. Así, por una parte, sería dable pensar que formule políticas ambientales regionales y determine objetivos y estándares de calidad ambiental, estableciendo programas de acción para su logro gradual y progresivo. También, a partir de la visión de la sustentabilidad, podría formular políticas comunes de promoción para el desarrollo de actividades económicas específicas, tales como el ecoturismo o la agricultura sostenible.

Por otra parte, podría vislumbrarse la adopción de una política de protección de determinados derechos cívicos ambientales y de modos instrumentales para ejercerlos en virtud de los futuros “ciudadanos” del MERCOSUR, tales como los vinculados al acceso a la información pública sobre el ambiente, o a la consulta ciudadana en determinados procedimientos administrativos o legislativos que afectan al medio ambiente.

Finalmente, el MERCOSUR podría también establecer determinadas condiciones mínimas para ciertos procedimientos de habilitación o autorización de proyectos, tales como el de evaluación del impacto ambiental o de los sistemas de permisos para diversas fuentes de contaminación.

ii) áreas de frontera entre los Estados miembros: las áreas fronterizas son excelentes oportunidades para desarrollar las virtudes de la cooperación internacional ambiental. En este sentido, las partes podrían adoptar criterios y regímenes de manejo compartido para problemas ambientales comunes, tales como el de gestión de los residuos domiciliarios e industriales, o de los ecosistemas compartidos, como ríos limítrofes o áreas naturales protegidas en zonas de frontera.

El MERCOSUR no cuenta entre sus objetivos explícitos el abordaje ambiental de las zonas de frontera, salvo el vinculado con el control aduanero de los productos transportados. Sin embargo, podría actuar como estructura institucional para la negociación de acuerdos sectoriales aplicables exclusivamente a este aspecto. Asimismo, valdría la pena explorar modos para promover y facilitar la coordinación en materia ambiental de esfuerzos entre municipios y otros estamentos subnacionales ubicados en áreas de frontera.

iii) una política exterior ambiental común: la conformación de una unión económica puede facilitar la formulación de una política exterior ambiental propia. Dicha política puede vincularse tanto hacia terceros países con los cuales comparte fronteras nacionales, como hacia otras regiones del mundo y hacia la comunidad internacional en su conjunto. Así, por ejemplo, el MERCOSUR podría adoptar políticas exteriores ambientales hacia con Perú, la Unión Europea o negociar posiciones comunes en el marco de la Convención de Cambios Climáticos.

iv) administración de ecosistemas y recursos naturales compartidos: el derecho internacional ha elaborado principios y criterios de manejo de recursos naturales compartidos entre dos o más estados. Para ello, se han elaborado teorías y prácticas que se vinculan al deber de informar, de consultar y de no causar un perjuicio sensible entre los estados involucrados. Además, según el caso, se han creado instituciones bilateral o multilaterales encargadas de la administración de recursos compartidos. Estos esquemas pueden aplicarse tanto a ecosistemas compartidos, como a las cuencas hídricas o áreas boscosas nativas, o a recursos naturales individuales como el agua o una especie protegida.

Es necesario diferenciar estos ejemplos de aquéllos correspondientes a las zonas de frontera, ya que los ecosistemas o recursos compartidos, en muchísimos casos, se extienden geográficamente hacia zonas lejanas a las áreas limítrofes, y las características de su administración varían.

Para esta necesidad, el MERCOSUR podría servir de oportunidad para la detección de requerimientos adicionales de organización regional en virtud de ecosistemas o recursos naturales compartidos. Sin embargo, parecería que su papel se vería acotado sólo para aquellos casos donde deban adoptarse políticas y legislaciones comunes en los ámbitos nacionales, permitiendo que otros arreglos institucionales de carácter subregional atiendan a las necesidades propias del manejo compartido de ecosistemas o de recursos.

v) aspectos ambientales de los proyectos de infraestructura beneficiosos para la integración: la ampliación de los mercados genera una mayor circulación de mercaderías, requiriendo posiblemente la infraestructura necesaria que la acompañe. La construcción de puentes, carreteras, puertos, nuevos asentamientos urbanos, dragados y endicamientos, entre otros emprendimientos, requiere por su parte de una adecuada consideración de sus incidencias ambientales. Para ello, es preciso armonizar las exigencias ambientales de los Estados miembros en las diversas instancias de planificación de los proyectos, de un régimen común de evaluación del impacto ambiental, de monitoreo ambiental permanente, de un régimen de fiscalización y de auditoría, de un régimen sancionatorio común y de participación cívica en las distintas etapas. También aquí, el MERCOSUR podría servir de base institucional de negociación para la adopción de dichas exigencias comunes.

vi) cooperación internacional para la mejor aplicación de la legislación interna: la aplicación de la legislación ambiental interna de cada uno de los Estados Parte de una unión económica podría verse mejorada por la cooperación internacional. Un ejemplo clásico de ello es el que se vincula a la legislación para el control interno del comercio de especies en peligro, sus productos o subproductos. En muchos casos, resulta difícil detectar el origen de los mismos, identificando la población a la cual pertenecen. La cooperación internacional puede ayudar para que las autoridades nacionales cuenten con la información técnica y administrativa necesaria de los demás países involucrados con las especies en cuestión. Lo mismo ocurre para el caso de aplicación de los tratados ambientales globales.

5.3. Los actores de la integración y el medio ambiente

Muchos son los actores de la integración en la región del MERCOSUR. Además de los estados, los principales actores son, por ahora, los propulsores de la ampliación de los mercados en función de los intereses comerciales. Sin embargo, paralelamente, surgen otros actores, quienes observan en los procesos de integración la oportunidad para dar respuesta a necesidades ambientales no resueltas. Según quiénes sean y cuáles sean los objetivos y valores que los movilicen pueden observarse distintas priorizaciones de integración. Así, muchas organizaciones no gubernamentales ambientales jerarquizan principalmente los aspectos de preocupación relativos al impacto ambiental y social de las obras regionales de infraestructura, y a la incidencia en los ecosistemas de una mayor presión productiva y comercial. Otros, en cambio, preferencian la necesidad de adoptar derechos cívicos comunes vinculados a la toma de decisiones. Por su parte, las organizaciones de consumidores preferencian las características cualitativas de los productos en función del consumo humano, animal y el medio ambiente y las organizaciones sindicales los aspectos ambientales vinculados a la seguridad laboral.

6. El tratamiento del medio ambiente el régimen del MERCOSUR

6.1. El Tratado de Asunción

Al considerar la ampliación de sus mercados nacionales a través de la integración, el Preámbulo del Tratado destaca que el logro de ese objetivo, debe realizarse preservando el medio ambiente. Dicho mandato aparece en un contexto más amplio expresado de la siguiente manera: “...mediante el más eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles, la preservación del medio ambiente, el mejoramiento de las interconexiones físicas, la coordinación de las políticas macroeconómicas y la complementación de los diferentes sectores de la economía ...”. Tal como podrá observarse, éste es el único párrafo que incluye una mención explícita a la preservación del medio ambiente en el texto del Tratado.

Sin embargo, dicha mención podría ser interpretada como un modo de tamizar ambientalmente la totalidad de su contenido, incluyendo responsabilidades ambientales para las distintas funciones de los órganos resolutivos del MERCOSUR. De hecho, ello quedó demostrado con la actividad de generación normativa posterior a partir del Cronograma de Las Leñas, el cual incluyó dentro del plan de trabajo a cargo de los 11 subgrupos del GMS, múltiples obligaciones de naturaleza ambiental.

Las bases jurídicas para el accionar normativo ambiental pueden ser identificadas en el Artículo 1Þ del Tratado de Asunción. Principalmente se trata de la necesidad de coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales, a fin de asegurar condiciones de competencia entre los Estados Parte y el compromiso de éstos de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes para lograr el fortalecimiento del proceso de integración. Por su parte, el Artículo 5Þ indica que los principales instrumentos para la constitución del Mercado Común serán, entre otros, la coordinación de las políticas macroeconómicas y la adopciónde acuerdos sectoriales. En base a ambos artículos, el sistema institucional del MERCOSUR ha adoptado normativa que puede ser considerada directa o indirectamente de naturaleza ambiental.

6.2. La Declaración de Canela

Los presidentes de los Países miembros del Cono Sur firmaron la Declaración de Canela el 21 de febrero de 1992, con el propósito de contribuir a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo realizada en junio de 1992. La Declaración incluye una posición conjunta de los países signatarios sobre la protección de la atmósfera, la diversidad biológica, la degradación de los suelos y la desertificación, los bosques, los recursos hídricos, los asentamientos humanos, los recursos financieros, el comercio internacional, el medio marino, los residuos peligrosos y el fortalecimiento institucional para el desarrollo sostenible.

Aunque la Declaración de Canela no fue formulada dentro del ámbito de las instituciones orgánicas del MERCOSUR, al incluir a los presidentes de todos los Estados Parte, podría considerarse como documento de referencia política de importancia para la región.

6.3. El Cronograma de Medidas de Las Leñas

En virtud del programa y cronograma de trabajo establecido en Las Leñas, el GMC, a través de sus 11 subgrupos de trabajo, recibió instrucciones específicas en el campo ambiental.

a) Para el Sub Grupo Nº 3, sobre Normas Técnicas, incluyó entre otras, varias asignaciones relativas a las características cualitativas de los productos, los respectivos ingredientes y aditivos alimentarios, los contenidos de contaminantes, características de los envases y materiales en contacto con alimentos, calidad industrial, etc.

b) Para el Sub Grupo Nº 7, sobre Política Industrial y Tecnológica, incluyó expresamente la armonización de las legislaciones ambientales nacionales, estaduales, provinciales y departamentales.

c) Para el Sub Grupo Nº 8, sobre Política Agrícola, al igual que el anterior, incluyó una expresa mención a la Sostenibilidad de los recursos naturales y protección ambiental en el sector agropecuario.

d) Para el Sub Grupo Nº 9, sobre Política Energética, hizo lo propio con la asignación explícita de tareas en el campo de la Legislación y el Marco Ambiental del Sector Energético.

Asimismo, más allá de las menciones explícitas de tareas ambientales, debe destacarse que el Cronograma de Las Leñas, constituyó una base interesante de tareas de incidencia ambiental a ser realizadas por otras áreas de trabajo. Por ejemplo:

a) El Sub Grupo Nº 1, sobre asuntos Comerciales, podría analizar medidas vinculadas a la defensa contra importaciones que sean objeto de dumping (ej. productos producidos en condiciones infrahumanas desde perspectivas ambientales), o productos sometidos a subsidios de actividades ambientalmente no sustentables de países no miembros (ej. productos agropecuarios producidos con subsidios que financian el drenaje de áreas marginales ricos para la biodiversidad global) o sistemas de promoción y estímulos a las exportaciones (ej. de productos producidos con criterios de sustentabilidad global).

b) El Sub Grupo Nº 2, sobre Asuntos Aduaneros, podría analizar la clasificación de mercaderías peligrosas y su tratamiento aduanero en el Código Aduanero del MERCOSUR cuando se trate de productos perjudiciales para el medio ambiente (y de hecho, fue un tema efectivamente tratado).

c) El Sub Grupo Nº 5, sobre Transporte Terrestre podría analizar el transporte de cargas por carretera y por ferrocarril (ej. armonizando exigencias comunes sobre características de los combustibles y sus niveles de emisión).

d) El Sub Grupo Nº 6 sobre Transporte Marítimo, podría tratar la adopción de un acuerdo multilateral de transporte por agua (ej. regulando las características comunes sobre lavado de centinas). e) El Sub Grupo Nº 11 sobre Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social podría analizar los distintos convenios de la Organización Internacional del Trabajo referentes al medio ambiente laboral.

6.4. La Reunión Especializada de Medio Ambiente (REMA)

También en base al Cronograma de Las Leñas, y debido a la naturaleza intersectorial de las medidas ambientales, el GMC convocó la participación de una REMA mediante Resolución 22/92 con el cometido de analizar la legislación vigente en los Estados Parte y proponer recomendaciones al GMC sobre acciones para la protección del ambiente armonizando las tareas y posiciones de los diversos sub grupos de trabajo involucrados. Completando la instrucción, la Resolución 62/93 del GMC solicitó al REMA que elaborara un cronograma de eliminación de las restricciones no arancelarias de tipo ambiental.

La REMA se reunió en cinco oportunidades:

a) Montevideo, del 29 al 30 de noviembre de 1993;
b) Buenos Aires, del 5 al 7 de abril de 1994;
c) Brasilia, del 27 al 29 de junio de 1994;
d) Asunción, del 5 al 7 de octubre de 1994;
e) Montevideo, del 17 al 18 de noviembre de 1994;

Entre sus recomendaciones más importantes figuran las "Directrices Básicas en materia de Política Ambiental" la que fue aprobada por el GMC sin enmiendas, por Resolución 10/94 del 3 de agosto de 1994.

Resta dilucidar el efecto vinculante de las directrices ya que incluye fundamentalmente principios de política y criterios programáticos de manejo ambiental que requieren de una estructura normativa adicional para su incorporación operativa a los derechos internos de los Estados Parte.

6.5. Legislación ambiental generada a partir de la estructura institucional del MERCOSUR

Entre las resoluciones más importantes adoptadas hasta la fecha por el GMC podrían mencionarse aquellas que se fundamentan, por un lado, en la necesidad de armonizar legislaciones existentes, y por el otro, en la necesidad de coordinar políticas sectoriales. Entre las primeras figuran las siguientes:

a) Res. 40/93 sobre la Estructura Nacional de Acreditación, para lograr la efectiva trasparencia de la acreditación de los productos y para su armonización entre los Estados Parte y compatibles con las directrices de ISO/IEC y del Forum Internacional de Acreditación. Dicha resolución fue adoptada por el GMC a propuesta de la Recomendación Nº 30/93 del Sub Grupo Nº 3 sobre Normas Técnicas.

b) Res. 46/93 aprobando el Reglamento Técnico MERCOSUR de Aditivos Aromatizantes/Saborizantes, a propuesta de la Recomendación 36/93 del Sub Grupo Nº 3 sobre Normas Técnicas.

e) Res. 52/93 aprobando el Programa de Cooperación MERCOSUR en Calidad y Productividad, a propuesta de la Recomendación 15/93 del Sub Grupo Nº 7 sobre Política Industrial y Tecnológica.

d) Res. 23/94 sobre residuos plaguicidas en productos agrícolas in natura, a los fines del comercio intra regional, aplicado a productos tales como el arroz, la papa, la cebolla, el tomate y la manzana. Dicha resolución fue adoptada por el GMC por Recomendación Nº 27/94 del Sub Grupo Nº 3 sobre Normas Técnicas.

e) Res. 21/94 sobre declaración de los aditivos en la lista de ingredientes, correspondiente al rotulado de alimentos envasados. Esta resolución fue adoptada por el GMC por Recomendación Nº 23/94 del Sub Grupo Nº 3 sobre Normas Técnicas.

f) Res. 19/94 sobre envases y equipamientos celulósicos en contacto con alimentos, a propuesta de la Recomendación N. 26/94 del Sub Grupo Nº 3 sobre Normas Técnicas.

g) Res. 6/94 sobre la declaración de ingredientes en la rotulación de alimentos envasados, a propuesta de la Recomendación Nº 14/94 del Sub Grupo Nº 3 sobre Normas Técnicas.

Entre las decisiones que responden a la necesidad de coordinación de políticas sectoriales figuran, entre otras, las siguientes:

a) Res. 53/90 sobre la Adopción del Código de conducta regional para la introducción y liberación del medio ambiente de agentes de control biológico, a propuesta de la Recomendación Nº 4/93 del Sub Grupo Nº 8 sobre Política Agrícola.

b) Res. 10/94 adoptando las Directrices Básicas en materia de Política Ambiental a propuesta de la Recomendación Nº 1/94 de la REMA.

Por su parte el CMC adoptó por medio de la Decisión Nº 2/94 el Acuerdo sobre Transporte de Mercancías Peligrosas en el MERCOSUR, a propuesta la Recomendación Nº 1 del Sub Grupo Nº 5 sobre Transporte Terrestre. Esta Decisión responde tanto a la necesidad de coordinar políticas sectoriales como a la de armonizar las legislaciones de los cuatro Estados Parte.

7. Conclusiones: Algunas sugerencias para el futuro

La necesidad de otorgar consistencia a las tareas sectoriales en el campo ambiental del sistema institucional actual del MERCOSUR, obliga a reevaluar la estrategia planteada para el período de transición a partir del Cronograma de Las Leñas. Quizás sea interesante proponer un régimen de formulación periódica de políticas ambientales. Salvando las distancias, la Unión Europea ha adoptado desde 1972 la práctica de preparación de programas de acción ambientales que luego actúan de claros indicadores para la formulación de la legislación supranacional correspondiente.

Así, podría ser de interés analizar la posibilidad de que el CMC adopte un cronograma específico en materia ambiental para su desarrollo a cargo de la estructura completa del Grupo Mercado Común. Tal cronograma podría revisarse periódicamente y evaluar sus logros. Pero su efecto principal sería la de garantizar la intervención de cada uno de los sectores en la formulación de la legislación comunitaria ambiental de acuerdo a objetivos de política abarcativos para todos.

También sería interesante analizar la posibilidad de institucionalizar un sistema comunitario de supervisión en la aplicación de la normativa ambiental generada por el MERCOSUR y un sistema de evaluación sobre los progresos alcanzados en el medio ambiente gracias a la legislación adoptada.

A titulo de conclusión podrían considerarse los siguientes principios:

a) tal como se ha realizado hasta el presente, el tratamiento de la materia ambiental en los procesos graduales y progresivos de integración del MERCOSUR debe insertarse como parte integral del conjunto de decisiones y no abordarse, como tenia separado,

b) cuando se trate de la adopción de políticas ambientales generales o de medidas ambientales comunes para todas las actividades sectoriales, tales como las referentes a los procedimientos de evaluación del impacto ambiental, se sugiere acudir a esquemas similares a los del REMA, a reuniones de los ministros del área ambiental o a comisiones especiales creadas por ellos;

e) sería importante que los procesos de negociación ambiental del MERCOSUR se caractericen por los principios de transparencia y de participación de los sectores privados y no gubernamentales;

d) cuando se realicen negociaciones con otras uniones económicas o acuerdos comerciales regionales deberían considerarse los principios precedentes.

Finalmente, merece señalarse que las propuestas que se realizan en el próximo capítulo son el fruto de la combinación de múltiples objetivos de integración, algunos ya definidos y muchos de ellos aún por desarrollarse.

Sin embargo, a pesar de contar ya con la oportunidad de un marco institucional para la integración regional, su estructura actual ofrece la posibilidad de perfeccionarse para responder cabalmente a la luz del conjunto de desafíos y necesidades ambientales en la región del MERCOSUR*.

*P.S.: Coincidentemente con el período de impresión de esta publicación, los máximos responsables de las áreas del medio ambiente se reunieron, hacia fines del mes de junio de 1995, en Montevideo, Uruguay. Como resultado de dicha reunión suscribieron la Declaración de Taranco. Según información publicada el 28 de junio de 1995 en el Diario "El Cronista Comercial", la Declaración incluyó, entre otros, los siguientes compromisos:

a) realizar "...acciones conjuntas en áreas de ecosistemas compartidos y se analizó el impacto ambiental del proyecto de la hidrovía Paraná-Paraguay, cuyo informe ambiental en estudio, una vez concluido, cada gobierno hará su propia evaluación."

b) coordinar "...las distintas posiciones de los cuatro integrantes del bloque ante los foros internacionales, como son las referidas a la diversidad biológica, cambios climáticos y Comisión de Desarrollo Sostenible."

e) "Destacaron la necesidad de identificar las prioridades para la armonización de la legislación ambiental, que no implica tener una única, sino eliminar eventuales asimetrías y dirimir en las divergencias que puedan aparecer."

d) evaluar "...la norma ISO 14.000 vinculada a aspectos ambientales, cuya aplicación más adelante podría ser utilizada como factor diferenciador para los productos originarios del mercado Común del Sur que ingresen a los mercados internacionales."