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ANTECEDENTES Y CONTENIDOS DE LA LEY GENERAL DE COOPERATIVAS Nº 18.407

1.- ORÍGENES, EVOLUCIÓN Y PROMOCIÓN DESDE EL ESTADO

Como es sabido, los orígenes de las manifestaciones socioeconómicas cooperativas se ubican en Europa en la primera mitad del siglo XIX.

En Uruguay, por su parte, se puede hablar de un primer período “pre-cooperativo” sobre fines de dicho siglo. En efecto, a partir del impulso y aporte doctrinario de los inmigrantes europeos, se desarrollaron las primeras experiencias asociativas por medio de organizaciones y sociedades de ayuda mutua.

Al igual que en Inglaterra, cuyo primer desarrollo pasó por las cooperativas de consumo, las primeras cooperativas uruguayas corresponden a esta modalidad, y fueron constituidas en los albores del siglo XX; primero por grupos de obreros de empresas privadas y luego de empresas públicas. Más adelante, en las décadas de 1920 y 1930, a partir de la acción, sobre todo, de las organizaciones gremiales de los trabajadores (sindicatos), se crearon las más grandes de estas cooperativas (por cantidad de socios y volumen de operaciones), varias de las cuales subsisten hoy en día.

También en los primeros años del pasado siglo se desarrollaron las primeras experiencias asociativas de productores agropecuarios: las sociedades de fomento rural. Promovidas por la empresa inglesa del Ferrocarril Central especialmente en la zona sur del país, con el fin de apoyar obras de infraestructura tanto en las zonas rurales como en los medios urbanos (Juan Pablo Terra, 1986), se nuclearon en 1915 en torno a la Comisión Nacional de Fomento Rural, organismo que al día de hoy mantiene la supervisión de las mismas, y luego evolucionaron hasta constituirse en entidades de apoyo a las actividades de sus integrantes, o sea, los pequeños productores agropecuarios.

Durante los mismos años el movimiento social cristiano pregonaba con mucha fuerza la conformación de Sindicatos Agrícolas, a lo que también coadyuvó la decisión del Gobierno de la época de promover, por ley, la creación de tal tipo de instituciones. Precisamente, son estos Sindicatos el embrión de las cooperativas agropecuarias (o agrarias), las que se puede decir que existen como tales desde la década de1930 y tienen un gran impulso con la aprobación de la ley de cooperativas agropecuarias del año 1941 (la que, aunque de una sola rama, fue el primer cuerpo normativo cooperativo de nuestro ordenamiento jurídico; siendo sustituido en el año 1984)

Un hito relevante constituyó la creación, en 1935, de la Cooperativa Nacional de Productores de Leche (CONAPROLE); la que en doctrina se denomina una “regie cooperative”, es decir, una cooperativa creada por el Estado por medio de una ley, pero con integración y regulación privadas. Con un marco de políticas públicas y regulatorias tendientes a fomentar y proteger a la actividad láctea, sobre todo en las primeras décadas, esta entidad se desarrolló en muy buena forma, siendo actualmente una empresa líder y referente en el país.

Asimismo, de la primera mitad del siglo pasado y también en buena medida por el impulso del movimiento social cristiano, es el proceso de nacimiento y expansión de las denominadas cajas populares, entidades dedicadas a captar el ahorro de sus asociados y al otorgamiento de pequeños créditos para el consumo y la adquisición de equipos e insumos para pequeñas empresas. Estas entidades alcanzaron su mayor desarrollo en la década de 1950, declinando luego su accionar hasta desaparecer en los años 70, dando paso a las cooperativas de ahorro y crédito propiamente dichas.

En el campo del crédito es de señalar asimismo la experiencia impulsada desde el Estado con las Cajas de Crédito Rural, entidades creadas a partir del año 1912 bajo el ala de la Sección Crédito Rural del estatal Banco de la República. Si bien llegaron a existir 33 de estas Cajas, su desarrollo e inserción fueron escasos, y la prueba más clara de ello es que para la década de 1930 ya habían desaparecido casi todas.

También con el objeto de otorgar pequeños créditos y otros servicios (médicos, odontológicos, garantías de alquileres) se constituyó, en 1933, ANDA (Asociación Nacional de Afiliados), asociación no cooperativa pero calificada por la legislación de la época como cercana a la “obra cooperativista y mutualista”, y que ha contado con el apoyo estatal a través de beneficios tributarios y de retenciones de los haberes de sus afiliados.

En cuanto al cooperativismo de producción o trabajo, si bien se encuentran algunos antecedentes a fines del siglo XIX, data de la década de 1940 la aparición de las primeras cooperativas de trabajo propiamente dichas, encontrando su mayor desarrollo en la década de 1960 y, últimamente, a fines de los años 90 y comienzos de los 2000. Una buena parte de las cooperativas de trabajo nacieron a partir de la iniciativa de los trabajadores en procura de mantener sus fuentes de trabajo, ya sea haciéndose cargo de unidades productivas públicas o privadas muy deficitarias o por medio de procesos de ocupación y recuperación de empresas privadas quebradas, en lo que ha dado en llamarse, en los últimos años, el movimiento de empresas recuperadas por los trabajadores.

Las cooperativas de vivienda dieron sus primeros pasos en los años 60, y tuvieron un vigoroso desarrollo a partir de1968 (año en que se sancionó una ley que las fomentó) y hasta el año 1973, momento en cual se quebró en el país el régimen democrático, retomando luego un desarrollo más pausado desde el año 1985 en adelante.

Así entonces, desde la década 1940 ya se puede hablar de un sostenido desarrollo del sector cooperativo, “a las cooperativas de consumo, ya consolidadas, se suma la presencia fuerte de las cooperativas agrícolas, así como la aparición de las primeras cooperativas de trabajo” (Reyes Lavega, Lamenza, Faedo, Gutierrez, 2004), a las que se agregaron más tarde las de vivienda y de ahorro y crédito.-

Como se puede apreciar de lo ya expuesto, en el correr del siglo se fueron delineando claramente las cinco modalidades (clases) en que se suelen clasificar (y legislar) a las cooperativas en el país: agrarias, ahorro y crédito, consumo, trabajo y vivienda. Una sexta categoría, las agroindustriales, han caído prácticamente en desuso o han sido subsumidas por las agrarias.

Las cooperativas de base (o primer grado) de cada una de estas expresiones se fueron asociando en varias entidades de segundo grado, más que nada con el fin de la “defensa gremial”. A su vez, casi todas estas federaciones han convergido en una entidad de tercer grado: la Confederación Uruguaya de Entidades Cooperativas (CUDECOOP); siendo ésta, entonces, la institución más representativa del conjunto del sector cooperativo en el país.

También es de señalar que en los últimos años han existido algunos desarrollos que no encajan estrictamente en la precitada categorización de las cinco modalidades. Por la consolidación lograda merece destacarse un emprendimiento en el campo de los seguros fundado en 1992 a partir de la integración de varias cooperativas de base (de consumo y de ahorro y crédito), y al que luego se integraron dos importantes aseguradoras cooperativas del exterior. Más reciente aún (de apenas 2 o 3 años) es el desarrollo de las cooperativas sociales, que constituyen un subtipo de cooperativas de trabajo destinadas, más que nada, a procurar la salida de los círculos de exclusión de los sectores más vulnerables de la población.

A esta altura, nos parece pertinente transcribir los conceptos de Juan Pablo Terra (1986), pues son claramente ilustrativos de la evolución ocurrida: (el cooperativismo uruguayo) “muestra un proceso de desarrollo muy complejo, realizado a lo largo de más de 100 años, sobre líneas muy diversas, con ritmos y suertes muy variados”. “Los primeros 20 años del siglo presentan pocas experiencias estrictamente cooperativas, pero sí una variedad de realizaciones para cooperativas, tales como las mutualistas médicas, las sociedades de fomento rural, los sindicatos agrícolas, las cajas populares y las cajas rurales”.

Asimismo, consideramos acertada la apreciación de Marcos Supervielle y Alfredo Errandonea (1989), al decir que: “El fenómeno del cooperativismo se gestó y dinamizó en la circunstancialidad histórica, mediante oportunidades concretas que las coyunturas concretas generaron, con la presencia de voluntades colectivas favorables en las situaciones, y la presencia ocasional de algunos actores sociales valorativamente inspirados que lo promueven pioneramente”

Por cierto está constatado que, en las primeras décadas del siglo XX, en los ámbitos estatales (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo) se dio un importante debate acerca de las experiencias cooperativas y similares, y, si bien no logró plasmarse un impulso claro y decidido a la mismas, o mejor dicho, más institucionalizado dentro del propio Estado, no se pusieron trabas para su desarrollo sino que más bien predominó la concepción estatal batllista que veía con buenos ojos dicha clase de emprendimientos. Pruebas de dicho debate, actitud y disposición son, entre otras, las siguientes: (i) La ley de cajas de crédito rurales, antes comentada; (ii) La creación de Conaprole en 1935; (iii) El intento por crear, en 1920, el “Instituto Nacional Cooperativo” como una especie de cooperativa de consumo, con el apoyo del Banco de la República, y con el objeto de “facilitar la provisión y distribución de los artículos de primera necesidad de alimentación y vestido” y fomentar la creación de otras cooperativas de producción y consumo. El proyecto de ley correspondiente llegó a contar con media sanción parlamentaria (de la Cámara de Diputados); (iv) Y el intento de creación, en 1923, del “Instituto Cooperativo Rural”, con los fines de “fomentar las cooperativas agropecuarias, organizar la industria vinculada a la producción rural y otorgar crédito a los productores”.

Desde mediados de siglo, el apoyo del Estado estuvo dado, casi exclusivamente, por disposiciones legales de exoneración tributaria y de retenciones a favor de las cooperativas y otras entidades asociativas. En efecto, en la primera ley cooperativa con vocación de generalidad del año 1946, se estableció una exoneración fiscal, aunque parcial y solo para los primeros cinco años de vida de las cooperativas. En leyes posteriores se consagraron exoneraciones más o menos generales para las diversas modalidades, a saber: 1966: cooperativas de producción o trabajo; 1969: cooperativas de vivienda; 1971: cooperativas de consumo y cooperativas de ahorro y crédito; y 1984: cooperativas agrarias.

El mecanismo de las retenciones constituye en la facilidad de la recaudación de fondos para las cooperativas, a través del expediente de que las empresas públicas o privadas y el Banco de Previsión Social retengan de los haberes salariales o jubilatorios de sus empleados o jubilados, respectivamente, y luego viertan a las cooperativas, las sumas que, por partes o cuotas sociales o cuotas de créditos, deban abonar los socios de éstas. Este mecanismo ha sido particularmente relevante para las cooperativas de consumo y las de ahorro y crédito; no lo poseen las agrarias ni las de trabajo y las de vivienda si bien tienen la facultad legal no lo han utilizado.

Ahora bien, desde las décadas de 1980 y 1990, tanto las exoneraciones tributarias como las retenciones han estado en tela de juicio. De hecho, algunas de las modalidades cooperativas han perdido las exoneraciones de algunos impuestos (esto fue particularmente relevante en los años 90 en el sector ahorro y crédito), y, asimismo, en 2004 se dictó una ley que ordenó y limitó el instrumento de las retenciones.

En cuanto a la cuestión de la institucionalidad de la promoción del cooperativismo dentro de las estructuras del Estado, más allá de los intentos de la década de 1920 antes referidos, es de destacar la experiencia de la Dirección de Fomento Cooperativo dentro del Ministerio de Trabajo y Seguridad, pero que solo funcionó en el período 1985-90. Y, por último, corresponde señalar la creación, por decreto del año 1991, de la Comisión Honoraria del Cooperativismo en el ámbito de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, a los efectos de la promoción y asesoramiento en la materia, y con integración mixta (representantes del Estado y del sector cooperativo). Desde su creación al día de hoy, esta Comisión sectorial ha funcionado con intermitencias y la regla ha sido la casi inexistencia de recursos, razones por las cuales han sido escasos su resultados.

2.- LA LEGISLACIÓN COOPERATIVA QUE HA QUEDADO ATRAS

En cuanto a la evolución de la legislación cooperativa nacional y su situación al momento de aprobación de la nueva ley, la característica más saliente fue la fragmentación. Se dictaron diversas normas (leyes y decretos) en la materia, en coyunturas políticas, sociales y económicas diferentes, atendiendo sobre todo a cada modalidad o tipo de cooperativa, es decir, sin una perspectiva homogénea y de conjunto. Por ello el marco regulatorio que vino a sustituir la nueva ley resultaba incompleto, antiguo y con falta de conexión y de una clara unidad conceptual, como así también se daba la existencia de un sistema de control estatal disperso en varios organismos, todo lo cual no ayudaba para una mejor aprehensión y comprensión del cooperativismo, tanto desde los ámbitos del Estado como de la comunidad en general, y tampoco favorecía su mejor y más sano desarrollo.

Por otro lado, en el Derecho Comparado se aprecia un claro predominio de la regulación de la materia cooperativa en un solo cuerpo normativo, reconociéndose las diferencias con otros tipos de entidades jurídicas, y sin perjuicio de la regulación específica por clase o tipo en lo que corresponde.

La evolución legislativa, como es lógico, acompasó los desarrollos descriptos en el capítulo anterior. Es así que las primeras leyes refirieron a figuras jurídicas muy cercanas a las cooperativas, regidas por principios de mutualidad e inspiradas en fines de promoción del desarrollo, tales como las leyes 3.948 y 3.949, del 19 de enero de 1912, por las que nacieron las cajas de crédito rural y la ley 6.192, del 16 de julio de 1918, de sociedades de fomento rural.

La primera ley que reconoció y reguló una modalidad cooperativa como forma asociativa típica fue la Nº 10.008 (actualmente derogada), del 5 de abril de 1941, relativa a las cooperativas agropecuarias. La siguiente norma fue la comúnmente denominada ley madre del cooperativismo Nº 10.761, del 15 de agosto de 1946. Esta ley (que tenía solo 17 artículos y 7 de los cuales, incluso, habían sido derogados o caído en desuso) constituyó, conjuntamente con su decreto reglamentario del 5 de marzo de 1948, el marco regulatorio principal de las cooperativas de consumo y de producción o trabajo asociado y de todas aquellas demás clases que no tenían una regulación propia (verbigracia, las de ahorro y crédito, las de seguros)

Luego, recién en el año 1966 se aprobó una nueva ley en la materia, relativa a los tributos de las cooperativas de producción o trabajo, y desde allí en adelante se aprobaron un conjunto de normas (leyes y decretos), todo lo cual se resume en el siguiente cuadro:

· (1946) Ley Nº 10.761: cooperativas de producción o trabajo y de consumo;

· (1948) Decreto Reglamentario de la Ley Nº 10.761;

· (1966) Ley Nº 13.481: régimen tributario de las cooperativas de producción o trabajo;

· (1971) Ley Nº 14.019: régimen tributario de las cooperativas de consumo;

· (1969) Ley Nº 13.728 (Capítulo X): cooperativas de vivienda;

· (1971) Ley Nº 13.988: cooperativas de ahorro y crédito;

· (1978) Decreto-ley Nº 14.827: cooperativas agroindustriales;

· (1982) Decreto-ley Nº 15.322 (Artículos 28 a 30): deroga la ley 13.988 de cooperativas de ahorro y crédito, manteniendo solo su existencia;

· (1984) Decreto-ley Nº 15.645: deroga la ley 10.008 y regula a las cooperativas agrarias;

· (1989) Ley Nº 16.060: ordena la aplicación a las cooperativas de las disposiciones de la ley de sociedades comerciales, en lo no previsto por la legislación cooperativa y en cuanto fuese compatible;

· (1990) Ley Nº 16.156: personería jurídica de las cooperativas;

· (1998) Decreto 223/98: control estatal de las cooperativas;

· (2004) Ley Nº 17.794: deroga la ley 13.481 y establece regulación parcial de las cooperativas de producción o trabajo asociado;

· (2006) Decreto 466/06: control estatal de las cooperativas.

El descripto es, pues, el abigarrado panorama normativo a partir del cual se transitó hacia la nueva ley general de cooperativas, la Ley Nº 18.407.

3.- LA NUEVA LEY GENERAL DE COOPERATIVAS

3.1.- Comentarios Generales

En el referenciado marco fue que el movimiento cooperativo pugnó en más de una oportunidad por una nueva legislación para el sector. Se puede hablar de cuatro intentos, a razón de uno por década (1970, 1980, 1990 y 2000), siendo precisamente el último el que fructificó.

Efectivamente, desde la Confederación Uruguaya de Entidades Cooperativas (CUDECOOP) se trabajó en la elaboración de un Proyecto de Ley General de Cooperativas (PLGC), que fue luego presentado a legisladores de los distintos Partidos Políticos con representación parlamentaria, quienes, con su firma, le dieron ingreso a la Cámara de Diputados.

Es de hacer notar que el proceso de elaboración fue muy participativo, recogiéndose muchos aportes y posiciones en aras a contemplar al conjunto del movimiento cooperativo. A su vez, la manera en que se había conformado el marco legal antes descripto, tiene de suyo que los miembros de cada subsector sienten muy arraigadas sus regulaciones y los usos y costumbres propios. Todos estos aspectos sin duda enriquecieron el producto, pero también fueron elementos que jugaron en contra de un resultado final más armónico.

Ahora bien, en el presente período de gobierno se conformó en la precitada Cámara Parlamentaria una Comisión Especial con el fin de estudiar y discutir el Proyecto. Luego de casi dos años de trabajo -que implicaron el recibimiento de planteos diversos y modificaciones varias- el Proyecto fue aprobado en general en la Comisión y enviado en consulta al Poder Ejecutivo, y, poco después, éste lo devolvió al Parlamento con algunas otras modificaciones (pocas), quedando así expedita la vía para la aprobación del mismo, lo que finalmente ocurrió en el mes de octubre, siendo promulgada el 24 de octubre de 2008 como Ley Nº 18.407.

(Es de señalar que el Proyecto necesitaba la iniciativa del Poder Ejecutivo por cuanto había materias que -de acuerdo a la Constitución de la República- son de iniciativa privativa de éste; tal es el caso de las exoneraciones tributarias)

La Ley General de Cooperativas (en adelante LGC) apunta a superar las debilidades antes señaladas de la legislación en la materia. Partiendo de reconocer al cooperativismo como “una forma especial de organización para la producción y distribución de bienes y servicios” (primer párrafo de la Exposición de Motivos), logra una regulación de la materia de manera más completa y homogénea.

En cuanto al modelo ius cooperativo al que adhiere la LGC, entendemos del caso señalar que si bien contiene algunos institutos que se podrían considerar más propios de un modelo funcional o economicista que de un modelo social (Manuel Paniagua Zurera, 2005), por otro lado, el reconocimiento de un sector cooperativo, la definición dada de cooperativa, la descripción de sus caracteres específicos y la clara y expresa inclusión de los principios cooperativos son todos elementos que permiten ubicarlo dentro del modelo social, es decir, apegado a las doctrinas cooperativas. Dicho de otro modo: la LGC contiene elementos que lo acercan al primer modelo, como, por ejemplo, (i) la posibilidad de que las cooperativas operen con terceros no socios, (ii) ciertos instrumentos financieros (participaciones subordinadas y participaciones con interés) para captar fondos más allá de los aportes regulares de los asociados, y (iii) la posibilidad de asociarse con otras entidades jurídicas para dar cumplimiento a sus fines, pero, a su vez, la propia ley prevé límites en la aplicación de tales institutos, de tal modo de no desvirtuar la esencia cooperativa, y no menos importante es el “ancla” que se hace en los principios cooperativos, al punto de que no solo los recoge sino que establece que: “Los principios enunciados tendrán los alcances y sentidos reconocidos por el cooperativismo universal. Dichos principios han de aplicarse al funcionamiento y la organización de las cooperativas, han de incorporarse a las fuentes del derecho cooperativo como principios generales y aportan un criterio de interpretación del derecho cooperativo” (art. 7)

La LGC se encuentra estructurada en cuatro Títulos, a saber: Título I de las normas generales y comunes a todas las clases de cooperativas, Título II de las disposiciones relativas a cada clase de cooperativas, Título III de la promoción y control estatal de las cooperativas y Título IV de las disposiciones especiales y transitorias. Por su parte, cada uno de los capítulos, secciones y artículos tienen una denominación (“nomen iuris”), como forma de ayudar en la interpretación de los textos. Otro elemento que debe tenerse en cuenta a la hora de la interpretación, es la aclaración hecha en la Exposición de Motivos de que ante la existencia de distintas posibilidades terminológicas se optó por la más corriente en el ámbito cooperativo nacional (el ejemplo más claro es que entre las expresiones “asociados”, “miembros” o “socios”, se optó por este último vocablo; y esto no significa que por ello debamos asimilar a los integrantes de una cooperativa a los socios de una sociedad, sino que obedece a que en la práctica es la expresión más comúnmente utilizada)

Más allá de que está expresado en la Exposición de Motivos, no caben dudas que el articulado de la nueva ley reconoce como fuente principal a la denominada “Ley Marco para las Cooperativas de América Latina de la Alianza Cooperativa Internacional” (en adelante Ley Marco ACI). Asimismo, otra fuente muy importante es el derecho positivo cooperativo de Uruguay, entendiendo por tal el conjunto de disposiciones legales, reglamentarias y estatutarias de las cooperativas.

También se recogieron varias formulaciones de la legislación cooperativa española, tanto nacional como autonómica, de la ley argentina de cooperativas y, en menor medida, de otras leyes americanas tales como la paraguaya, brasileña y chilena.

Finalmente, dado que la ley de sociedades comerciales del año 1989 (Nº 16.060) es un cuerpo normativo muy completo, y fue (y es también con la nueva ley) aplicable a las cooperativas en forma subsidiaria y en cuanto fuese compatible con la legislación específica, también constituyó una fuente material de la actual Ley 18.407.

3.2.- Contenido de la Parte General

El Título I contiene todas aquellas normas e institutos comunes y, por ende, aplicables a todas las clases o tipología de cooperativas.

El Capítulo I de este Título -o sea, los primeros 11 artículos- contiene los conceptos fundamentales para poder definir cuando se está realmente en presencia de una cooperativa.

Comienza haciendo referencia al objetivo y alcance de la ley y reconoce expresamente la existencia de un “sector cooperativo”.

Luego contiene una disposición programática muy importante, por cuanto reconoce la autonomía de las cooperativas y se les declara de “interés general e instrumentos eficaces para contribuir al desarrollo económico y social, al fortalecimiento de la democracia y a una más justa distribución de la riqueza”.

En doctrina suele discutirse acerca de la pertinencia o no de la adopción de determinadas definiciones en los textos legales. Aún así, la ley contiene un concepto de derecho cooperativo, el que puede calificarse como de muy amplio (fue tomado de la Ley Marco ACI). Sin perjuicio de ello no se prescinde de la aplicación del derecho de las sociedades comerciales -como ya se dijo-, aunque se estima que en tanto se cuenta con un desarrollo más completo de la materia cooperativa se minimizará y facilitará tal aplicación supletoria.

En cuanto a la definición de cooperativa se optó por la aprobada por la ACI en el Congreso de Manchester (1995), la cual resulta muy abarcadora y comprensiva de los dos componentes básicos de toda cooperativa, es decir, el relativo a la característica de “asociación de personas” y el referente a “empresa económica” como forma de llevar adelante la actividad u objeto social. A dicha definición solo se le agregó el concepto de operar “sobre la base del esfuerzo propio y la ayuda mutua”, concepto que consideramos ayuda a esclarecer la causa en las relaciones jurídicas cooperativas. En la misma disposición se estableció la aptitud de las cooperativas para desarrollar todo tipo de actividades.

Como ya se dijo, se han recogido en forma expresa todos los principios cooperativos universales, lo que sin duda será un elemento de primordial importancia para un desarrollo genuino del sector. Adicionalmente, se hace un desarrollo de los caracteres específicos de las empresas cooperativas.

Reconociendo la especial naturaleza de la relación jurídica cooperativa y a partir del desarrollo doctrinario latinoamericano de casi 50 años, se consagra la existencia del acto cooperativo y, si bien no se establece una regulación profusa a su respecto, su sola instalación la entendemos como un avance significativo.

En lo tocante a la transformación de las cooperativas en otro tipo de entidades jurídicas, se opta por el criterio ortodoxo de prohibir tal expediente. No obstante, se deja una puerta abierta para la transformación solamente cuando se cumplan las siguientes condiciones: (i) la decisión se adopte por una mayoría especial de socios, (ii) se acredite que constituye la única forma de salvar a la unidad productiva y los puestos de trabajo, (iii) y la misma sea autorizada previamente tanto por la autoridad de control (AIN) como por la de promoción (INACOOP).

En cuanto al reconocimiento jurídico (personalidad jurídica) se mantiene la experiencia iniciada por ley del año 1990, esto es, mantener concentradas la competencia y atribución al respecto en el Registro de Personas Jurídicas del Ministerio de Educación y Cultura, creándose una Sección Especial dentro de dicho Registro con fines de lograr un grado mayor de especialización.

Algo particularmente innovador lo constituye la posibilidad de optar por parte de cada cooperativa (en su Estatuto) entre la responsabilidad limitada o suplementada del socio. La primera posibilidad es la solución más común tanto en el derecho positivo nacional como comparado y la segunda se establece con un límite de hasta veinte veces el capital suscrito.

En cuanto a la estructura organizacional (institucional) se plantea la clásica, es decir, la Asamblea General, el Consejo Directivo, la Comisión Fiscal y la Comisión Electoral, y también se podrán prever la existencia de otros órganos tales como el Comité Ejecutivo, el de Recursos y otras Comisiones Auxiliares.

Los aspectos económicos, patrimoniales y financieros en la legislación derogada estaban escasamente regulados, por lo cual la prolija redacción contenida en la LGC será, sin duda, muy bienvenida. Además llega en buen momento, por cuanto el sector cooperativo está reivindicando la necesidad de que se tengan en cuenta sus particularidades a la hora de la registración, contabilización y exposición de los diversos bienes, derechos y obligaciones.

A nuestro entender, se realiza una completa relación y definición de los diversos recursos (patrimoniales y no patrimoniales) con que pueden contar las cooperativas para el cumplimiento de sus fines.

En cuanto a herramientas para la captación de fondos, se encuentran incorporados los instrumentos denominados participaciones subordinadas y participaciones con interés. Ambos apuntan a ampliar el herramental para las cooperativas que, en cierta etapa de su desarrollo, necesiten de mayores recursos de modo de poder cumplir con su objeto social, es decir, mantener y/o ampliar los servicios a los asociados. En este caso el texto es claro en cuanto a que no se le asignan derechos políticos a los tenedores de estos títulos, y, en aras a mantener la autonomía de las empresas cooperativas, se establece que los recursos captados por esta vía no podrán superar el 50% de su patrimonio.

Con el fin de poder adecuar los valores en las fases inflacionarias de la economía, se establece algo que ya es práctica en algunas cooperativas, esto es, la posibilidad de ajuste o indexación de los aportes de los socios.

En cuanto al destino de los excedentes, se intenta un equilibrio entre todos los elementos en juego, o sea, la necesidad de constituir reservas irrepartibles a fin de fortalecer los emprendimientos, la asignación de fondos para la educación y capacitación cooperativa y la devolución (retornos) a aquellas personas que operaron con la entidad. Así, se establecen determinados porcentajes mínimos para la constitución de reservas y para la educación y capacitación. También se incluye un porcentaje mínimo fijo (y ficto) para las resultancias de la actividad con no socios.

Con respecto al reembolso de las partes sociales de los socios y de modo de despejar algunas dudas que suelen darse, se establece en forma clara la atribución de la Asamblea General de poder limitarlo y/o suspenderlo en determinadas circunstancias. Esta disposición se inscribe claramente en el principio de continuidad o conservación de las empresas.

La realización de operaciones con no socios es algo que ya estaba contemplado en la legislación nacional desde el año 1948, como así también en la legislación comparada desde hace muchos años. Al respecto se adopta el texto de la Ley Marco ACI, quedando para el decreto reglamentario o para el organismo de control lo relativo al límite para este tipo de operaciones, el que está fijado en el concepto de “siempre que no comprometa su autonomía” (art. 80).

Siguiendo la tendencia mayoritaria de la legislación comparada se establece en forma amplia la posibilidad de que las cooperativas realicen alianzas y asociaciones entre ellas y, a la vez, con entidades de otra naturaleza jurídica; en este último caso, con la condición de que no pierdan su objetivo de servicio a los socios y no transfieran beneficios que les sean propios.

La LGC también prevé y facilita la creación de cooperativas de segundo o ulterior grado, en cuyo caso podrán adoptar un régimen de representación y voto ponderado, tal como surge del segundo principio cooperativo.

Con fuente en la legislación española se establecieron las figuras de las corporaciones y las cooperativas mixtas. En nuestra opinión, resulta interesante y desafiante tal innovación, pero quizás debió establecerse una regulación más completa sobre el punto, especialmente por tratarse de figuras nuevas en nuestro derecho.

Casi en forma simultánea a la nueva ley se aprobó la Ley de Concursos Nº 18.387, en la cual convergen los procesos concursales de toda clase de empresa, más allá de su naturaleza jurídica. Sobre la materia la LGC estableció escuetas disposiciones y remitió a la ley específica.

3.3.- De las Cooperativas en Particular

En el Título II quedaron incluidas todas aquellas disposiciones que se entendieron necesarias de acuerdo a las particularidades de las diversas clases de cooperativas. El criterio utilizado para la clasificación -que no es taxativa- es el tipo de actividad u objeto social. A partir de ello, cada Capítulo comienza con una definición de cada clase de cooperativa, las que son las siguientes: de trabajo, de consumo, agrarias, de vivienda, de ahorro y crédito, de seguros, de garantías recíprocas, sociales y de artistas y oficios conexos.

Para las cooperativas de trabajo se establece, como es lógico, que su objeto es proporcionar puestos de trabajo a sus miembros. Y se prevén dos formas: la primera es la más común, la que implica “una organización conjunta destinada a producir bienes o servicios, en cualquier sector de la actividad económica” (art. 100), y la segunda corresponde a las que “tengan por objeto la comercialización en común de productos o servicios”, pero con la condición de que “sus socios no tengan trabajadores dependientes y el uso de medios de producción de propiedad del socio esté afectado exclusivamente al cumplimiento del objeto de la cooperativa”.

Para esta clase se plantea una particularidad con relación a las operaciones con no socios, dado que aquí el límite no se vincula al volumen o cantidad de operaciones (como en las demás clases) sino que refiere a la cantidad de personas que pueden trabajar en la cooperativa sin tener la calidad de socio, estando aquel radicado en un 20 % de la masa social, con la excepción de las personas que deban contratarse para cubrir necesidades extraordinarias de la empresa.

Es conocida en el ámbito jurídico la discusión acerca de si el socio, en esta clase de cooperativa, tiene o no la doble condición de socio y empleado. A nuestro juicio, no se posee la doble calidad y consideramos que la LGC transita en esa dirección al establecer que: (i) la relación del socio con la cooperativa es de carácter societario (es decir, no hay una relación de subordinación patrono-empleado), y (ii) que las remuneraciones de los socios no son de carácter salarial, sino que constituyen excedentes de la actividad. Asimismo, entendemos que la expresa mención de que corresponde la aplicación de las normas laborales y de seguridad social (salvo la indemnización por despido) tiene que ver con una cuestión de protección, totalmente lógica por cierto, pero es también un reconocimiento de la no condición de empleado, puesto que de haber sido empleado no había necesidad de haber establecido tal previsión.

Por último, en este capítulo, la LGC incorpora disposiciones tendientes a facilitar los procesos de recuperación de empresas por parte de los trabajadores, tales como: (i) la posibilidad del otorgamiento por vía judicial, aunque más no sea transitorio, del uso de las instalaciones de la empresa recuperada, y (ii) el reconocimiento de las horas de trabajo solidarias (que son habituales en estos procesos), es decir, no remuneradas, y por ende que no constituyen materia gravada a los efectos fiscales .

Para las cooperativas de consumo solo se previó la definición y la exclusiva posibilidad de adoptar la responsabilidad limitada para sus socios. El conjunto de disposiciones de la parte general (Título I) es suficiente para su regulación.

En cuanto a las cooperativas agrarias, su ley derogada (Nº 15.645 de 1984) era reconocida como una de las más completas, razón por la cual muchas de sus soluciones quedaron reflejadas en la parte general de la LGC, y solo se mantuvo en su capítulo especifico lo atinente a la definición, a las condiciones para ser socio y a la forma de constituir título ejecutivo con los saldos deudores de los socios.

La regulación notoriamente más extensa es la de cooperativas de vivienda. Su capítulo contiene 44 artículos. Esto obedece a que se incluyeron, sin recortes, las disposiciones de su ley reguladora Nº 13.728 de 1968 (ahora derogada con la nueva ley), la que contenía un sistema muy completo y exhaustivo, con la existencia de varias clases (o subclases), varias modalidades de construcción y autoconstrucción y la previsión de institutos de asistencia técnica que prestan determinados servicios a estas cooperativas, entre otros aspectos.

Con relación a las cooperativas de ahorro y crédito se plantea la división entre las que practican intermediación financiera y las que no lo hacen, a partir de lo cual se establece que las primeras son controladas por el Banco Central del Uruguay y las otras por el organismo de control común a todas las cooperativas. Asimismo, la LGC contiene algunas disposiciones tendientes a evitar la concentración de riesgos y a controlar y transparentar los pasivos financieros, es decir, el origen de los fondos con los que operen cuando no constituyan el capital de sus propios socios.

Tanto para las cooperativas de seguros como para las de garantía recíproca, solo se incluyó su existencia a través de su definición.

Las cooperativas sociales, por su parte, son un subtipo de cooperativas de trabajo y se les identifica porque agregan a su fin principal (el de suministrar puestos de trabajo) el complementario de “lograr la inserción social y laboral de los jefes y jefas de hogares pertenecientes a sectores con necesidades básicas insatisfechas, jóvenes, discapacitados, minorías étnicas y todo grupo en situación de extrema vulnerabilidad social” (art. 173) Como surge de la Exposición de Motivos “esta clase de cooperativas apuntan a ser un puente a fin de que personas vulnerables socialmente logren su reinserción plena en la sociedad”·

Es de señalar que estas cooperativas son las otras que se desacoplan del sistema general de control (ya vimos las de intermediación financiera), quedando su supervisión a cargo del Ministerio de Desarrollo Social, sin perjuicio de lo cual la AIN podrá establecer “criterios técnicos de contralor” (art. 212).

Por fin, se incluyen las cooperativas de artistas y oficios conexos, una clase novedosa en nuestro ordenamiento. En realidad, se trata de un subtipo de cooperativas de trabajo, centrándose sus particularidades en la calificación de sus integrantes, su régimen especial de trabajo y la posibilidad de aportar a la seguridad social por los periodos efectivos de actividad y en base a las remuneraciones realmente percibidas.

3.4.- De la promoción y del control estatal de las cooperativas

El Titulo III comprende lo relativo a la promoción de las cooperativas, por un lado, y lo atinente a su control, por otro.

En cuanto al aspecto de la “institucionalización” de la promoción, como se explicó en el primer capítulo del presente artículo, la cuestión no ha ido más allá de los intentos de los años 20 y de la experiencia de la Comisión Honoraria del Cooperativismo (CHC). Quizás esa sea la razón del gran interés del movimiento cooperativo por la creación del denominado Instituto Nacional de Cooperativismo (INACOOP), que constituye, sin duda, la gran novedad de esta parte de la ley. Se prevé su constitución como persona pública no estatal (regulada por el Derecho Privado), y con el objetivo de “promover el desarrollo económico, social y cultural del sector cooperativo y su inserción en el desarrollo del país” (art. 188). Del mismo modo que la actual CHC se prevé una integración de carácter mixto: representantes del Estado y del sector cooperativo.

El INACOOP, como se dijo, será competente solamente en lo referente a la promoción, y se prevé una doble fuente de recursos para el cumplimiento de sus fines: (i) del propio sector, para lo cual se crea la “prestación coactiva para la promoción, desarrollo y educación cooperativa” (art. 203), esto es, un paratributo (dada la naturaleza de derecho privado del Instituto) a razón de un 0,15% del volumen de operaciones (ingresos) de cada cooperativa, con algunas excepciones; y (ii) del Estado por medio de fondos presupuestales.

Luego de una disposición de carecer programático se prevé en forma exhaustiva todo lo relativo al funcionamiento del Instituto, o sea: objetivos, cometidos, atribuciones, tratamiento tributario, naturaleza de sus bienes, control al que estará sometido, recursos judiciales pertinentes contra sus resoluciones, organización y funcionamiento, creación de un Consejo Consultivo y fuentes de financiamiento.

Con relación al control estatal de las cooperativas, el mismo quedará concentrado en la Auditoria Interna de la Nación (AIN). Se trata de un organismo especializado en tareas de control perteneciente al Ministerio de Economía y Finanzas, que actualmente controla tanto a entidades públicas como privadas. Actualmente ya realiza el control de algunas clases de cooperativas (consumo, trabajo, ahorro y crédito que no realizan intermediación y agroindustriales), por lo cual incorporará a las demás, con las salvedades hechas de las cooperativas sociales y las de ahorro y crédito de intermediación financiera.

De este modo se pretende superar la atomización hoy existente en materia de supervisión y ganar en desburocratización y especialización. Se establecen el conjunto de competencias y atribuciones del organismo de control y se instala (ahora por ley) el Certificado de Cumplimiento Regular, el que será expedido siempre y cuando las cooperativas den cumplimiento a los extremos del control y será necesaria su presentación para algunas gestiones, tales como la solicitud de retenciones de los haberes de los socios ante las empresas públicas o privadas.

3.5.- De las Disposiciones Especiales y Transitorias

El Título IV de la LGC incluye algunas normas clásicas en este tipo de leyes y otras necesarias, a saber: (i) La creación de una Sección de Cooperativas dentro del Registro de Personas Jurídicas; (ii) El mantenimiento del régimen tributario y de retenciones; (iii) Las disposiciones necesarias para facilitar la adaptación de las cooperativas al nuevo régimen; y (iv) La mención de las normas legales que se derogan. 4.- SINTESIS FINAL

Hemos realizado, en primer lugar, un repaso de los orígenes y la evolución de las experiencias cooperativas en Uruguay, de manera de hacer más fácilmente comprensible la forma en que se fue legislando en la materia.

Luego referimos de modo sucinto al panorama legal cooperativo previo a la aprobación de la nueva ley, indicando que se trataba de un conjunto de normas dispersas, emitidas por cada clase o modalidad cooperativa y con falta de conexión y unidad conceptual.

Finalmente, dimos cuenta de las principales características y los principales contenidos de la Ley General de Cooperativas Nº 18.407 de 24 de octubre de 2008, respecto de la cual, más allá del desafío que significarán algunos de sus institutos innovadores, abrigamos la esperanza de que constituya un marco adecuado para favorecer un desarrollo mayor y más potente del sector cooperativo.

Dr. Esc. Sergio Reyes Lavega

Ley 18.407 - Parte I

Ley General Cooperativa - Uruguay

Ley 18.407 - Parte II

Ley General Cooperativa - Uruguay