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 Miércoles, 07 de Enero de 2009. Montevideo, Uruguay
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El cooperativismo en el Ecuador: antecedentes históricos, situación actual y perspectivasPor Giuseppina Da Ros *
CONTENIDO Introducción Anexos Bibliografía Introducción:La cooperación en el Ecuador tiene una larga tradición histórica que se remonta a las épocas precoloniales, cuando constituyó un factor importante para el desarrollo organizacional y cultural de su población. En efecto, en el antiguo Quito, hoy República del Ecuador, antes y después de la dominación de los incas y de la conquista de los españoles, existían formas de cooperación voluntaria de las colectividades agrarias para llevar a cabo obras de beneficio comunitario o de beneficio familiar, denominadas de diferentes maneras: minga, trabajo mancomunado, cambia manos, etc. Esos antecedentes constituyeron indudablemente un elemento propicio para el afianzamiento en el país de las organizaciones empresariales de tipo cooperativo, cuyo cometido está reconocido y amparado por el Estado; pues, según lo establecido en la Ley respectiva, se las define como: ".... sociedades de derecho privado, formadas por personas naturales o jurídicas que, sin perseguir finalidades de lucro, tienen por objeto planificar o realizar actividades o trabajos de beneficio social o colectivo, a través de una empresa manejada en común y formada con la aportación económica, intelectual y moral de sus miembros" (Art. 1). Cabe señalar, sin embargo, que en el país aún se practican diferentes modalidades de carácter asociativo que se remontan a las formas tradicionales de cooperación, especialmente en el ámbito rural, a pesar de los intentos por involucrar a las comunidades como cooperativas o de crear cooperativas al interior de las formas organizativas comunitarias. La experiencia histórica demuestra que aunque ambas modalidades se hayan entrelazado han mantenido su propia identidad (OIT, 1998:3). En los últimos años, se han multiplicado a nivel local experiencias comunitarias que han rescatado y revalorizado dichas prácticas ancestrales de ayuda mutua, con la finalidad de propiciar la recuperación de la autoestima, la dignidad y la autonomía de los pueblos marginados, así como su participación activa en la sociedad. En efecto, con el abandono del modelo desarrollista, que implicaba un compromiso del Estado en cuanto a la atención de ciertas necesidades básicas, se han ampliado los intentos en la búsqueda de alternativas factibles de sobrevivencia y de lucha contra la degradación social y económica, rompiendo con el viejo patrón paternalista y clientelista que caracteriza la asistencia a los sectores pobres. El conjunto de esas iniciativas empresariales asociativas, que se suelen definir como ‘economía solidaria’, han generado buenos resultados tanto en lo económico como, y sobre todo, en lo organizativo-social, demostrando la validez y viabilidad de operar a escalas más grandes e inclusive en el exterior, a través de redes de comercio equitativo. Sin embargo, para fines de esta investigación resulta imposible abarcar todo el sector de la economía solidaria por lo complejo de su naturaleza y composición así como por la falta de información tanto estadística como analítica; por lo tanto, el estudio se centrará en el movimiento cooperativo y sus diferentes sectores económicos, con el afán de proporcionar una visión, lo más completa posible, de su surgimiento y desarrollo, así como de su vivencia y las debilidades que todavía presenta. 1. Antecedentes históricos del cooperativismo ecuatoriano1.1 Orígenes y primeras manifestaciones En los orígenes y consolidación del movimiento cooperativo ecuatoriano se pueden distinguir por lo menos tres etapas fundamentales: a) la primera se inicia aproximadamente en la última década del siglo XIX, cuando se crean -especialmente en Quito y Guayaquil- una serie de organizaciones artesanales y de ayuda mutua; b) la segunda empieza a partir de 1937, año en el cual se dicta la primera Ley de Cooperativas con el propósito de dar mayor alcance organizativo a los movimientos campesinos, modernizando su estructura productiva y administrativa, mediante la utilización del modelo cooperativista; c) la tercera etapa comienza a mediados de los años sesenta con la expedición de la Ley de Reforma Agraria (en 1964) y de la nueva Ley de Cooperativas (en 1966), aún vigente (Da Ros, 1985: 13). 1.1.1 La etapa mutual Las primeras organizaciones mutuales que surgieron en el país, a fines del siglo XIX, se caracterizaron por ser entidades gremiales y multifuncionales; "su autonomía respecto de la Iglesia Católica y de los partidos políticos variaba según los casos, pero era generalmente precaria" (Ayala Mora, 1982:231). En efecto, en la conformación de gran parte de las organizaciones mutualistas guayaquileñas estuvieron involucrados sectores de la pequeña burguesía, vinculados al partido liberal, por un lado, y algunos inmigrantes anarquistas y socialistas, por el otro. Por el contrario, en la Sierra, fue la Iglesia Católica la que jugó un papel fundamental en la organización de los sectores populares. En conjunto, las instituciones mutualistas que surgieron en ese período fueron "un conglomerado multiclasista que reunía en su seno a artesanos, pequeños industriales, obreros, comerciantes, empleados y patronos" (Chiriboga,1980:322). Dichas instituciones eran una combinación de mutuo socorro, beneficencia y defensa profesional. Los objetivos que perseguían las organizaciones mutualistas eran, por lo general, similares: contribuir al mejoramiento social, moral e intelectual de sus asociados mediante la ayuda mutua (en caso de enfermedad, indigencia o muerte), la organización de cajas de ahorro y la creación de planteles educacionales y talleres para los afiliados y sus hijos. En algunos casos, los estatutos establecían la constitución de cooperativas de consumo (como en el caso del Gremio de Carpinteros) para la distribución de artículos de primera necesidad, como mecanismo para contrarrestar el abuso de ciertos comerciantes. A pesar de la buena acogida que tuvieron las ideas del mutualismo entre ]as organizaciones populares a principios del siglo XX, el movimiento de autoayuda empezó paulatinamente a perder importancia en la medida en que los gremios adquirieron un papel más clasista y reivindicativo, en particular, con la creación de los primeros sindicatos. En efecto, "no obstante los mejores esfuerzos de Virgilio Drouet y de sus anónimos colaboradores y seguidores, el cooperativismo avanzó a pasos lentos desde sus primeros brotes mutualistas hasta su definitiva consolidación como sector reconocido de la economía nacional" (Mills,1989:211). De ahí que entre la fundación de la organización Asistencia Social "Sociedad Protectora del Obrero" (Guayaquil 1919), considerada la primera cooperativa del país, y la aparición de la segunda (la Caja de Ahorro y Cooperativa de Préstamos de la Federación Obrera de Chimborazo) pasaron alrededor de ocho años. En 1937, año de la promulgación de la primera Ley de Cooperativas, sólo existían seis organizaciones (ver Cuadro n.1, Anexo1). Puesto que no existía un adecuado conocimiento de los principios cooperativos ni de su estructura de funcionamiento, dichas organizaciones "tuvieron una vida efímera y nominal ... (pues) sin un marco jurídico-institucional que las protegiera y sin contar con servicios educativos y financieros, no tenían ninguna posibilidad de operar" (Hurtado y Herudek, 1974:31). 1.1.2 Primera intervención del Estado: la Ley de Cooperativas El Estado ecuatoriano intervino directamente para incentivar el desarrollo de empresas cooperativas solamente a partir de 1937, año en el cual se dictó la primera Ley de Cooperativas (Decreto Supremo n. 10 del 30 de noviembre de 1937, publicado en el Registro Oficial n. 8131 del 1ro. de diciembre de 1937); el respectivo Reglamento se expidió un año más tarde. Uno de los objetivos perseguidos por el gobierno de facto del General Alberto Enríquez Gallo, su patrocinador, era racionalizar la tradicional economía campesina, estableciendo medidas sociales y económicas tendientes a evitar posibles levantamientos indígenas y a modernizar su estructura de producción, adoptando formas de carácter cooperativo (Almeida Vinueza, 1981:218). En efecto, la Ley de Cooperativas se emanó concomitantemente (el mismo año) a una serie de leyes sociales patrocinadas por el Ministerio de Previsión Social -como la primera Ley de Comunas y el Estatuto Jurídico de las Comunidades Campesinas- en las cuales se planteaba la necesidad de transformar las formas ancestrales de organización existentes en el agro; al respecto, se afirmaba: "El Poder Público adoptará las medidas necesarias para transformar a las Comunidades en Cooperativas de Producción". En particular, se promocionaban dos tipos de cooperativas: las de producción y las de crédito; a estas últimas se les asignaba el papel de soporte financiero del fomento de la agricultura (Art. 11 de la Ley de Cooperativas). De esa manera, se intentaba impulsar el modelo cooperativo como un instrumento para corregir las desigualdades socioeconómicas que predominaban en el agro. Esta situación fue el resultado de un ambiente progresista a nivel legal, a partir del posicionamiento de militantes del Partido Socialista en las altas esferas del poder político. Sin embargo, su incapacidad de dar proyecciones prácticas a la normativa determinó el crecimiento lento del cooperativismo de raigambre popular (Ortiz Villacís,1975:99). Muchas de las entidades que se constituyeron a partir de dicha normativa (en 1948 resultaban inscritas 159 organizaciones, de las cuales la gran mayoría eran de carácter agrícola) (ver Cuadro n. 2, Anexo1), estuvieron integradas por personas de clase media y media-alta, y "no por convicción doctrinaria, ni por necesidad de solventar problemas comunes" (Ortiz Villacís,1975:99), sino con el afán lucrativo de apoderarse de las tierras y aprovecharse de las ventajas tributarias concedidas por el Estado. De esa forma, resultó evidente que "no era sólo el sustentáculo legal de lo que requería el movimiento cooperativo, sino más bien de una labor concentrada de difusión y concienciación de la doctrina cooperativa para lograr la estructuración de verdaderas entidades populares de contenido cooperativista" (Cevallos A, 1973). Además, la aplicación del instrumental jurídico previsto en el marco legal adoptado se vio limitada por "la inexistencia de una estructura orgánico-administrativa suficiente y adecuada" (CONADE, 1983:IV), pues la responsabilidad de llevarlo a la práctica fue consignada a la "sobrecargada y poco eficaz" Sección de Asuntos Sociales del Ministerio de Previsión Social y Trabajo, lo cual determinó su inejecutabilidad (Mills, 1989: 212). En síntesis, aunque la Ley de Cooperativas de 1937 permitió legitimar y dar un sustento formal al cooperativismo, no resultó adecuada frente a la dinámica social de la época. El incipiente movimiento que se estructuró en esos años asumió nuevas características en la década de los cincuenta, cuando grupos de diferente orientación religiosa empezaron a promocionar activamente a las asociaciones de carácter cooperativo, nuevamente con el propósito de mejorar las condiciones de vida de los sectores populares más necesitados, tanto rurales como urbanos. Sin embargo, la expansión del movimiento tomará un definitivo impulso solamente a partir de los años sesenta, con la expedición de la primera Ley de Reforma Agraria y Colonización, la nueva Ley de Cooperativas y con la conformación de distintos organismos de integración cooperativa. 1.1.3 La nueva iniciativa estatal En la década de los sesenta se produce un importante crecimiento del cooperativismo ecuatoriano, probablemente el mayor de su historia, impulsado por el Estado y por las agencias norteamericanas (públicas y privadas) de desarrollo AID, CUNA y CLUSA. En efecto, la revolución cubana había sido motivo de seria preocupación para los Estados Unidos, determinando así que dicho país adoptara una nueva política para el continente latinoamericano: la Alianza para el Progreso. Su énfasis desarrollista propugnaba una "revolución controlada" (al amparo de las elites políticas locales) que erradicara la pobreza de las grandes masas desposeídas (sobre todo rurales) y fortaleciera las estructuras "democráticas" vigentes. De ahí que el cooperativismo fue forjado como un instrumento particularmente idóneo para alcanzar ese objetivo e incluido en el programa de la Alianza para el Progreso con evidentes finalidades políticas (Mills, 1989:213). A lo largo de toda esa década, el desarrollo del cooperativismo fue marcado por una serie de reformas jurídico-administrativas y por la creación de instituciones de promoción y apoyo, así como de integración. En 1961 se creó la Dirección Nacional de Cooperativas como entidad especializada del Ministerio de Previsión Social y Trabajo (en 1979 se transformará en Ministerio de Bienestar Social) para ejecutar las políticas estatales de promoción del sector. Sin embargo, en la práctica, dicho organismo técnico se limitará a desempeñar actividades puramente administrativas, de registro y fiscalización, más que de fomento. 1.1.3.1 La Reforma Agraria y su impulso al cooperativismo rural Las reformas jurídicas se concentraron inicialmente en el sector agrario con la expedición de la primera Ley de Reforma Agraria y Colonización (en 1964 por decreto de la Junta Militar), que patrocinó la conformación de cooperativas de campesinos como forma de integración de los minifundios (art. 52) y de superación de las formas precarias de tenencia de la tierra. Para evitar abusos y distorsiones en el proceso de adjudicación de las tierras, se otorgó al organismo encargado de su ejecución (el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización, IERAC) la facultad de calificar, previamente a la inscripción y concesión de la personería jurídica, el estatus de cada asociado, los programas de desarrollo cooperativo que se proponía realizar la organización y los recursos disponibles para el efecto. Además, se trasladó el control y fiscalización de las cooperativas agrícolas al Departamento de Desarrollo Campesino del Ministerio de Agricultura, con la finalidad de centralizar y coordinar mejor las actividades de desarrollo rural con el IERAC. La segunda Ley de Reforma Agraria y Colonización fue dictada en 1973 (durante la dictadura del General Rodríguez Lara), con el objetivo de profundizar los postulados de la normativa anterior. En efecto, la Ley de 1964 tenía como premisa convertir al sector agrícola en "un verdadero sector productivo dinámico y progresista" y posibilitar -por medio de la ampliación del mercado interno- el desarrollo del sector industrial; la Ley de 1973 -a su vez- pretendía sentar las bases que permitieran responder a la demanda creciente de productos agrícolas surgida por los procesos de urbanización y la expansión del sector industrial. Es decir, a través de la organización de los sectores campesinos, mediante la formación de empresas cooperativas agrarias, se pretendía autoabastecer el país de aquellos productos primarios básicos que iban siendo relegados a la producción minifundistas como consecuencia de la reconversión productiva que se daba en las grandes y medianas propiedades (implementación de empresas lecheras en las antiguas haciendas de producción agrícola, dada su mayor rentabilidad) (Farell y Da Ros, 1983:23). Sin embargo, las aplicaciones que se dieron de la normativa se orientaron fundamentalmente a eliminar las formas pre-capitalistas de producción y a ampliar los servicios de crédito y asistencia técnica en favor de los sectores de grandes propietarios, con el propósito de lograr la deseada modernización. Por lo tanto, aunque el proceso de reforma agraria dio lugar a una proliferación de pequeñas cooperativas de producción (ver Cuadro n.3, Anexo 1), no se afianzó un sistema agrario alternativo al tradicional ni se conformaron estructuras productivas eficientes y tecnificadas, pues gran parte de esas organizaciones no eran viables como tales en cuanto no poseían el capital adecuado ni estaban administradas por personal capacitado: en efecto, "de cooperativas sólo tenían el nombre" (Flick, 1980:23), puesto que habían sido constituidas con el único propósito de entablar acción legal para la adjudicación de tierras, siendo este uno de los requisitos exigido por la Ley. Una vez conseguido ese objetivo y tan pronto pagaban el precio de la tierra, las cooperativas se fraccionaban (más de hecho que de derecho) en una serie de pequeñas explotaciones individuales, aunque mantenían, por lo general, áreas de uso o producción común. 1.1.3.2 La segunda Ley de Cooperativas En 1966, el gobierno ecuatoriano10, siguiendo una recomendación de la 49ª. Conferencia de la Organización Internacional del Trabajo (1965) (Benecke y Villarroel, 1976:224), y en vista de la importancia que empezaba a tener el movimiento cooperativo en el país11, actualizó la normativa promulgada en 1937, relativa a la creación, estructura y funcionamiento de las organizaciones cooperativas. Se integró la nueva ley con disposiciones reglamentarias más operativas a fin de facilitar su aplicación. De esta forma, el Estado reiteró su orientación positiva hacia el movimiento cooperativo y el deseo de impulsar y apoyar su crecimiento. En efecto, dicha Ley dispuso que diferentes instancias del Estado participen activamente en la promoción del cooperativismo y en la concesión de préstamos en condiciones favorables (Art. 154). Se reafirmó, además, el anhelo de estimular el desarrollo del sector mediante una serie de concesiones especiales como: exención de impuestos, preferencias en licitaciones convocadas por instituciones estatales, liberación de impuestos a la importación de herramientas y maquinarias agrícolas y semillas; y, también, exoneraciones de gravámenes fiscales a las exportaciones de cooperativas artesanales y artísticas, preferencias en las expropiaciones de tierras a favor de organizaciones campesinas. Sin embargo, las posibilidades reales que tenía la Dirección Nacional de Cooperativas, como máximo organismo nacional encargado de la promoción, asesoría, fiscalización, educación y registro de los diferentes tipos de cooperativas, no le permitieron cumplir eficientemente con su mandato, pues su escaso presupuesto económico y de personal impidió extender su radio de acción a todas las áreas del país (la sede central se estableció en Quito) y se convirtió "en una oficina de trámites de estatutos que termina con un registro numérico y ciertas labores de fiscalización mínima y deficiente, sin posibilidades inmediatas" (Ortiz Villacís, 1975:105). Aunque en 1969, en conformidad con lo establecido en la segunda Ley de Cooperativas (Art. 84 y 90) se procedió a conformar el Consejo Cooperativo Nacional para planificar, coordinar y fomentar el cooperativismo en el país, la situación no mejoró. El bajo nivel de las remuneraciones de los funcionarios de la Dirección Nacional de Cooperativas no permitió contratar personal técnico calificado para conducir adecuadamente al movimiento cooperativo nacional. La Ley de Cooperativas de 1966, reformada en varias oportunidades (1969, 1979 y 1992) sigue todavía vigente a pesar de no responder a los actuales requerimientos del movimiento. 1.1.4 El papel de la iglesia católica A partir de los primeros años de la década de los sesenta, también la iglesia católica ecuatoriana, bajo la influencia de los postulados del Concilio Vaticano II, buscó -oficialmente- un mayor compromiso con los sectores marginados. Su preocupación por la problemática social del país la llevó a reconocer que la propiedad privada "no constituye para nadie un derecho incondicional" y -por ende- a admitir la facultad del Estado para regularla e, inclusive, expropiarla. A lo largo de la historia del Ecuador, la iglesia, aún afirmando su neutralidad frente a los distintos regímenes y gobiernos, siempre había estado vinculada con las fuerzas políticas conservadoras y con la clase terrateniente, con la que compartía el privilegio de poseer grandes propiedades. La crisis de la sociedad tradicional y sus valores produjo también crisis en la iglesia, sobre todo en las relaciones que la jerarquía eclesiástica mantenía con el poder. El clero había utilizado las estructuras de mando que los gobiernos de turno le ofrecían para asegurar su espacio de acción, aún si aquello implicaba legitimar el poder del Estado, y, por ende, los sistemas de dominación convirtiéndose en corresponsable de los abusos perpetuados (Da Ros, 1991:16). Con el impulso de las tesis del Concilio Vaticano II (1965), la influencia de Medellín (1968) y Puebla (1979) y las posiciones asumidas por el Consejo Episcopal Latinoamericano (CELAM) -que contaba con una dirigencia progresista-, en Ecuador también se dio un proceso de rejuvenecimiento de la iglesia, que adoptó un cambio de actitud hacia los sectores menos favorecidos. Se abandonó el concepto de desarrollo reemplazándolo con el de liberación y se adoptó la teoría de la dependencia como elemento clave para interpretar los conflictos político-sociales y el sometimiento económico del país. Sin embargo, a pesar de que todos los obispos suscribieron el documento de Opciones Pastorales (fruto de la reflexión realizada en cada diócesis sobre los textos de Puebla), en la práctica, no todos estuvieron de acuerdo con una vivencia eclesial más comprometida con los sectores populares en una óptica de mayor justicia y liberación. Las tendencias y conflictos que surgieron durantes esos años en el seno de la iglesia ecuatoriana respondieron fundamentalmente a la pluralidad de opciones estratégicas en las que estuvieron implícitas formas diferentes de entender su papel en la sociedad, su misión y postura frente a lo político. Al igual que en los demás países latinoamericanos, la iglesia ecuatoriana intentó instrumentar programas de reforma agraria, transfiriendo sus tierras directamente a los campesinos, sin la intervención del Estado. Sin embargo, las decisiones adoptadas por la Conferencia Episcopal Ecuatoriana, como ente rector de la política general de la iglesia a nivel nacional, distaron mucho de lo que en cada diócesis se logró ejecutar: las realizaciones fueron, en último término, el reflejo de la voluntad de los obispos o superiores de órdenes religiosas; por lo tanto, dicho proceso asumió características peculiares en cada región y zona del país. La nueva forma en que la jerarquía eclesiástica ecuatoriana consideró al movimiento de la "iglesia de los pobres" y su presencia militante en la sociedad, tuvo como consecuencia el aparecimiento de prácticas religiosas diferentes y de distintas formas de relacionarse con la sociedad y los sectores marginados; sacerdotes y seglares católicos irían constituyendo lo que más tarde se denominará "iglesia comprometida". En esa perspectiva se enmarcó la creación de organizaciones como la Central Ecuatoriana de Servicios Agrícolas (CESA) y el Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio (FEPP), para promoción y ayuda a los sectores populares, que se constituyeron en esos años bajo el auspicio de los grupos más progresistas de la iglesia católica ecuatoriana. La función de esas instituciones debía ser precisamente la de ofrecer un conjunto de servicios (crédito, asistencia técnica y capacitación, esencialmente), que favorecieran el desarrollo de sectores campesinos y urbanos de escasos recursos. Mientras algunas instituciones tenían alcance nacional, otras se constituyeron con un radio de acción limitado al ámbito provincial, como es el caso del Instituto Campesino de Ibarra y del Centro de Estudios y Acción Social (CEAS) de Riobamba. Se puede colegir, entonces, cómo la iglesia católica ecuatoriana, por medio de sus agentes de pastoral, párrocos y clérigos en general, voluntarios extranjeros (sobre todo, españoles e italianos) pertenecientes a instituciones de inspiración cristiana, se convirtió -a partir de la década de los setenta- en uno de los principales promotores de organizaciones populares y, en particular, de cooperativas. Sacerdotes progresistas participaron en la creación y administración de cooperativas agrícolas, de ahorro y crédito (en su mayoría), vivienda y forestales; de ahí los nombres religiosos adoptados por muchas de las cooperativas que se constituyeron en esos años. Su presencia fue también decisiva para la constitución de varios organismos de integración cooperativa, como es el caso de la Federación de Cooperativas de Ahorro y Crédito -FECOAC- y el Banco de Cooperativas. La presencia de la iglesia (o de organismos vinculados) ha sido, en la mayoría de los casos, la "clave" de la confianza en el movimiento. Su liderazgo, en general eficiente y desinteresado, favoreció la receptividad de este sistema organizativo por parte de sectores campesinos y urbanos marginados. Sin embargo, ese tipo de liderazgo estuvo acompañado de un paternalismo que, si bien en principio sirvió para cohesionar a los grupos, a la larga fue causa de varios fracasos. El sacerdote era frecuentemente considerado un "jefe implícito", que tomaba decisiones y dirigía, organizaba y llevaba adelante a la cooperativa. Por esa razón, sin su presencia la organización entraba en una fase de estancamiento y retroceso, desapareciendo en poco tiempo. Estos casos se dieron con mayor frecuencia en el sector rural por el bajo nivel cultural de los miembros de las organizaciones; casos esporádicos se registraron también en el sector de la vivienda. En el cooperativismo de ahorro y crédito se observó más bien un paulatino y saludable cambio de mando en los primeros años de conformación de las organizaciones, a excepción -naturalmente- de casos aislados en los que por muchos años figuraron religiosos entre sus directivos. En la Costa, la influencia de la iglesia fue menor; también diferentes fueron las actitudes frente al fenómeno cooperativo en dicha región, donde la presencia de las centrales sindicales fue, sin lugar a dudas, más significativa. 1.1.5 El aporte de las ONG al desarrollo cooperativo La formación y crecimiento de las organizaciones no gubernamentales en el Ecuador ha sido el resultado de la interacción de diferentes factores (Arcos Cabrera y Palomeque Vallejo, 1997:17) entre los cuales caben señalar los siguientes: la evolución socioeconómica del país; el cambio operado en la función del Estado; las concepciones ideológicas sobre el desarrollo de la sociedad; las innovaciones políticas operadas en el contexto internacional; las orientaciones de la cooperación internacional en la puesta en práctica de programas para combatir la pobreza e impulsar el desarrollo sustentable. Sobre la base de dichos factores, pueden identificarse históricamente tres grandes etapas: 1) a principios del siglo XX, cuando se conforman las ONG de carácter filantrópico y caritativo para atender a los sectores empobrecidos y abandonados de la sociedad; 2) en las décadas de los sesenta y setenta, cuando bajo la influencia de diferentes corrientes ideológicas se constituyen las organizaciones no gubernamentales modernas para apoyar las actividades de un Estado desarrollista; 3) a partir de los años ochenta, cuando se incorporan nuevos temáticas de trabajo en el marco de sustanciales cambios en el contexto de la cooperación internacional y a nivel del papel del Estado en la economía y sociedad (Arcos Cabrera y Palomeque Vallejo, 1997:17-18). Es dentro de la segunda etapa, caracterizada por la aplicación de procesos de reforma agraria e industrialización, bajo la égida de un Estado reformista y asistencialista, que se destaca la formación de ONG orientadas hacia los sectores campesinos y urbanos margínales. Sus relaciones con la Iglesia Católica fueron bastante estrechas, por ejemplo en el caso del CESA y del FEPP (como se señaló en el párrafo anterior). El enfoque adoptado fue el del desarrollo comunitario y su principal finalidad consistió en proporcionar asistencia técnica y canalizar recursos. Las tendencias señaladas se mantuvieron en la década de los setenta, durante la cual se formaron nuevas ONG vinculadas al desarrollo rural, aunque con bases más bien de carácter local. Al mismo tiempo, se formaron centros de estudios sociales que operaron combinando la parte de investigación con las acciones de promoción, organización y concienciación popular. A partir de 1982 (tercera etapa de formación), a consecuencia de la crisis económica, la aplicación de los primeros programas de ajuste y -por consiguiente- la reducida capacidad del Estado para hacer frente a los compromisos económico-sociales asumidos en períodos anteriores con los grupos más pobres y marginados de la población (Estado de bienestar), se asistió a una revalorización del papel de las ONG en el contexto nacional. A establecer esa nueva visión contribuyó sobre todo la posición asumida por los organismos de cooperación internacional que, dada la baja eficiencia y transparencia de muchas instituciones gubernamentales, optaron por canalizar sus recursos financieros y apoyo técnico a través de ONG. La década de los noventa también se constituyó en un período de nuevas oportunidades para los organismos no gubernamentales, pues varios de ellos combinaron sus funciones como unidades ejecutoras de proyectos de desarrollo comunitario con las propiamente financieras, movilizando y otorgando recursos (en la forma de préstamos comunitarios y no de donaciones) a organizaciones de base. Además, las ONG promovieron la conformación (entre sí) de redes y consorcios para definir nuevas estrategias tendientes a impulsar actividades conjuntas, intercambiar experiencias y compartir metodologías exitosas. Un ejemplo es la Red Financiera Rural, cuyo principal objetivo es ampliar la base de intermediación financiera rural mediante el fortalecimiento de las cooperativas de ahorro y crédito. El aporte de las ONG al fomento cooperativo y asociativo no es fácil de evidenciar, pues su radio de acción siempre ha sido circunscrito a nivel territorial (nunca tuvieron alcance nacional) y ha estado asociado a pequeños proyectos pilotos de carácter microsocial en áreas rurales dispersas. Si esto puede haber sido su principal limitación, fue también lo que les permitió lograr mejores resultados que la intervención estatal, por lo menos en términos de generar conciencia sobre la importancia de lo comunitario basado en la solidaridad y esfuerzo común, así como alcanzar cambios evidentes en las condiciones de vida de grupos poblacionales marginados, fortaleciéndolos (autoestima) y encausándolos hacia un desarrollo productivo sustentable basado en el aprovechamiento de los recursos disponibles en su entorno. Se ha revalorizado, de esa manera, tanto el capital humano asociado y organizado (su etnia y el aspecto de género), a través de la capacitación y transferencia de conocimientos y habilidades, como el hábitat local (concienciación del deterioro del medio ambiente y de su diversidad ecológica); además, se han aprovechado las oportunidades que ofrece el sistema de mercado para introducir mecanismos alternativos de comercialización de los productos a nivel nacional y hasta internacional, respaldándose en las instituciones no profit (denominadas Alternative Trade Organizations, con origen y sede en los países industrializados). Probablemente, lo más importante del trabajo desempeñado por las ONG de desarrollo ha sido el énfasis puesto en la conformación de organizaciones comunitarias (sean cooperativas o asociaciones) entre los grupos humanos objetivos; el fortalecimiento de su capacidad participativa; y, un mayor sentido crítico de su situación y sus potencialidades. Muchos y significativos son los ejemplos que existen al respecto. 1.2 Síntesis de la evolución del movimiento cooperativista durante el siglo XX 1.2.1 A nivel agregado El crecimiento irregular pero continuo que experimentó el movimiento a partir de 1937 permite confirmar que ese año marca, efectivamente, el inicio del cooperativismo en el Ecuador. Pero, como se señaló en los párrafos anteriores, es sobre todo en la década del sesenta que se produce una expansión notable, pues mientras desde 1937 hasta 1959 (es decir, en 22 años) se crearon alrededor de 440 organizaciones, entre 1960 y 1969 (en menos de 10 años) se conformaron 1566 (Mills, 1989:11). Si se analizan las tasas de crecimiento globales (ver Cuadro n. 4, Anexo 1), se puede constatar que los períodos más significativos fueron los quinquenios 1940-44 (62.1%) y 1960-64 (60.4%). Los cambios en el ritmo de crecimiento del movimiento cooperativo correspondieron con toda probabilidad a diferentes actitudes gubernamentales reflejadas en las políticas adoptadas hacia el sector; inicialmente de impulso y apoyo, sucesivamente de desincentivación o indiferencia (Mills, 1986: 4 y 16). En efecto, a partir de mediados de los años setenta, las políticas impulsada por el triunvirato militar significaron un viraje total con respecto al reformismo del General Rodríguez Lara (su predecesor), tanto en materia de reforma agraria, uso de los recursos naturales, alfabetización y reivindicación de los intereses de los grupos autóctonos, como de fortalecimiento de las organizaciones de base, entre ellas, las cooperativas. Eso implicó simplemente no promover el cooperativismo mediante recortes presupuestarios y la suspensión de proyectos y programas específicos para el sector. Dicho cambio de orientación coincidió con la suspensión de la ayuda financiera y asistencia técnica cooperativa por parte de la Agencia Internacional de Desarrollo (USAID) (Mills 1986:17). Durante la década de los ochenta el ritmo de crecimiento cooperativo continuó su tendencia a la baja a pesar de la mayor apertura demostrada por los gobiernos democráticos de Roldós y Hurtado, de orientación demócrata cristiana. De hecho, al cooperativismo se dedicó un capítulo entero del Plan Nacional de Desarrollo (elaborado en 1980), al ocupar una posición medular en el programa de desarrollo social y de promoción de las organizaciones populares. Contando con un presupuesto de 104 millones de sucres (alrededor de US$ 3,7 millones) el llamado "Programa de cooperativas" preveía el fortalecimiento de la infraestructura institucional, mediante la centralización de todas las funciones de registro y control en la Dirección Nacional de Cooperativas (se inició el primer censo); una mejor coordinación de las labores de promoción y fomento entre todas las entidades públicas y privadas relacionadas con el sector; mayores aportes financieros; y, una ampliación del ámbito de acción. Pero, a pesar de las buenas intenciones, el sector cooperativo no respondió de la manera esperada. Población objetivo del programa fueron los sectores campesinos marginados no organizados, los que -en la práctica- no resultaron fácilmente "cooperables". De hecho, entre 1979 y 1983, de un total de 11.194 organizaciones populares constituidas en todo el país, sólo el 9.1% eran cooperativas; la mayoría estaban constituidas por centros de alfabetización y organizaciones de desarrollo y comunales. Según afirmaciones del Ministro de Bienestar Social de ese entonces, la principal causa de la falta de dinamismo del movimiento cooperativo fueron los escasos recursos de los que dispuso (desembolsos efectivamente realizados) la Dirección Nacional de Cooperativas, pues con la grave crisis económica que sacudió al país a partir de 1981, surgieron nuevas y más acuciantes prioridades para el gobierno. Además, obstáculos estructurales y burocráticos desmotivaron a muchos potenciales cooperados. A partir de 1984, con el gobierno del Ingeniero León Febres Cordero, se implementaron medidas económicas de corte neoliberal (liberalización y apertura de la economía, suspensión del control de precios, de los subsidios y de la protección arancelaria) que buscaron reducir el déficit fiscal, principalmente, mediante recortes del gasto social. De ahí que el cooperativismo no sólo dejó de ser considerado una prioridad para el país, sino que fue objeto de "un interesado manipuleo" para dividirlo y debilitarlo, para lo cual el gobierno utilizó su poder de intervención y fiscalización33. Los gobiernos que se alternaron en el poder durante la década de los noventa siguieron aplicando políticas de ajuste, manteniendo el objetivo de corrección del déficit fiscal (aunque con elementos menos ortodoxos y basados en una mayor presencia reguladora del Estado), lo que incidió negativamente en los programas sociales y, por ende, en el apoyo brindado a los sectores cooperativos para su promoción y organización (fuertes recortes presupuestarios). En síntesis, y a manera de un primer balance, se puede afirmar que el crecimiento acumulado hasta mediados de los ochenta ha sido bastante positivo tanto en el numero de organizaciones constituidas como de socios captados (ver Cuadro n. 5, Anexo1). Sin embargo, es importante recalcar, una vez más, que los principales incentivos para el despegue del movimiento provinieron de fuentes ajenas al mismo y que el crecimiento no fue el resultado de un dinamismo espontáneo. Es por eso que, cuando desapareció la ayuda norteamericana, también desaparecieron o se estancaron muchas de esas organizaciones, "pues, al amparo de la citada ayuda, se habían formado cooperativas, pero no cooperativistas" (Naranjo Mena, 1999:18). Al respecto, hay quien considera que "hasta 1960, el movimiento fue relativamente espontáneo y, por lo tanto auténtico, en el sentido de responder a intereses y necesidades sentidas de los cooperados y sus dirigentes". A partir de esa fecha, "fue infiltrado por el Estado ecuatoriano en alianzas con las agencias de desarrollo de los Estados Unidos; como resultado, el movimiento perdió autenticidad. Se convirtió en la mayoría de los casos en un capitalismo colectivo (v. gr. las cooperativas de transporte) o en una mera formalidad (las cooperativas agropecuarias). Por otro lado, el Estado, en vez de alentar al movimiento, en general lo ha trabado con actitudes antagónicas, manipuleos de mala fe, y procedimientos burocráticos laberínticos" (Naranjo Mena, 1999:VII). Indudablemente, resulta difícil realizar generalizaciones considerando al movimiento como algo homogéneo, pues cada sector ha tenido dinámicas y peculiaridades diferentes, como se analizará a continuación. 1.2.2 A nivel sectorial Las tasas de crecimiento por sectores evidencian que, entre 1959 y 1969, las cooperativas de consumo fueron las que aumentaron más rápidamente en promedio (1157.9%), seguidas de las de crédito, servicios y producción. Una serie de factores permiten explicar el diferente desarrollo de cada sector; por ejemplo, en el caso de las cooperativas de consumo, el crecimiento impresionante estuvo relacionado con el boom del cooperativismo de vivienda urbana en las grandes ciudades y -sobre todo- en Guayaquil, donde los inmigrantes se concentraron en los terrenos periféricos a la ciudad, ocupándolos ilegalmente y buscando legitimar su situación frente a las autoridades, organizándose en pre-cooperativas. En cada uno de los restantes tres sectores se registraron fenómenos similares relacionados con el crecimiento de un subsector en particular; esos aspectos serán analizados de manera más puntual en el siguiente capítulo. De todas maneras, cabe señalar que, algunos años después (a mediados de 1985), la situación se había modificado: el sector cooperativo de producción era el preponderante . En segundo lugar figuraban las cooperativas de servicios (con las de transporte terrestre a la cabeza) y, luego, las de consumo y de crédito. Aunque las cooperativas de producción (en particular, el subsector agrario) eran las más importantes numéricamente, a nivel de socios prevalecían las cooperativas de consumo (y, a su interior, las de vivienda). Si se analiza su relevancia económica, eran las de ahorro y crédito las que encabezaban la lista. Lamentablemente no se dispone de datos estadísticos confiables para la década de los noventa que permitan poner en evidencia variaciones de tendencias en los aspectos analizados. Especulando al respecto, se puede afirmar que durante esa década muchas cooperativas, en particular las de producción agraria, dejaron de funcionar sin que sus directivos tramitaran su liquidación legal; otras quedaron como ‘organizaciones fantasmas’ que se activaban sólo en determinadas circunstancias, para acogerse a ciertos beneficios o para cumplir con requisitos impuestos por el Estado. Consiguientemente, las pocas cifras existentes para la década sobreestiman el estado real de los diferentes sectores. Por ejemplo, según el Departamento de Organizaciones Campesinas del Ministerio de Agricultura, hasta finales de siglo XX habían sido aprobadas alrededor de 1989 cooperativas (Flores, 1998:67), de las cuales se calculaba que seguían existiendo un poco más del 10% (cerca de doscientos). 2. Identidad social y jurídica del cooperativismo ecuatoriano: análisis del surgimiento y desarrollo de los diferentes sectoresEl marco legal específico que rige para el cooperativismo en el Ecuador se ampara en las disposiciones constitucionales que lo reconocen como un sector integrante el sistema económico, distinto del público y privado. En la Carta Magna que estuvo vigente desde 1979 hasta mediados de 1998 (adoptada con el regreso al régimen democrático después de varias dictaduras militares), al referirse a los cuatro sectores de la economía, se reconocía como básico (Art.61, numeral 3) al "... sector comunitario de autogestión, integrado por empresas cooperativas, comunales o similares, cuya propiedad y gestión pertenezcan a la comunidad de personas que trabajen permanentemente en ellas". En la constitución actualmente vigente, y específicamente en el Título XII (Del Sistema Económico), se dio mayor fortaleza conceptual a los postulados anteriores afirmando: "Las empresas económicas, en cuanto a sus formas de propiedad y gestión, podrán ser privadas, públicas, mixtas y comunitarias o de autogestión. El Estado las reconocerá, garantizará y regulará" (Art. 245); además, se hizo explicito el compromiso del Estado para promover el desarrollo de dicho tipo de organizaciones (cooperativas y otras similares), confirmando su calidad de "empresas" y definiendo su identidad como "de propiedad y gestión" de la comunidad o de las personas que trabajan permanentemente en ellas, usan sus servicios o consumen su productos (Art. 246). De esa manera, se consagran también los diferentes ámbitos de actuación (es decir, las clases de cooperativas) de ese importante sector de la economía. En efecto, en la Ley de Cooperativas de 1966 se definen, según la actividad a desarrollar, los siguientes grupos de cooperativas: crédito, producción, consumo y servicios. 2.1. Crédito La primera caja de ahorro que se fundó en el país fue en la ciudad de Guayaquil, por obra de la Sociedad de Artesanos Amantes del Progreso, organización gremial constituida en 1879 (Bonaventura Navas, 1920: 27). Otras organizaciones mutualistas se constituyeron en años posteriores por obra de varios gremios como: la Asociación de Empleados del Comercio (1903), la Sociedad de Sastres "Luz y Progreso Católico de Obreros ( 1912), la Asociación de Jornaleros (1913), la Sociedad de Beneficiencia "Hijos de Guano" (1913), la Unión Ecuatoriana de Obreros (1917). La creación y destino de dichas entidades debe enmarcarse en los acontecimientos de la etapa mutualista, delineados previamente. Esporádicas manifestaciones del cooperativismo de crédito se registraron en los años veinte y cuarenta. Aunque en la década de los cincuenta dicho sector empieza a consolidarse (en 1955 se registraban 51 cooperativas de crédito, CONADE, 1983:IV), es solamente a partir de 1960 y bajo el auspicio de la AID y de las agencias privadas norteamericanas CUNA y CLUSA que se observará un mayor crecimiento de este tipo de organizaciones. En efecto, dichas agencias contribuyeron a erigir los pilares fundamentales sobre los cuales reposa la actual estructura del cooperativismo de crédito ecuatoriano, y, sobre todo, del de ahorro y crédito que siempre ha representado el principal y más relevante subcomponente. En su fase inicial, las cooperativas de ahorro y crédito fueron integradas esencialmente por sectores sociales de escasos recursos económicos: obreros y pequeños artesanos. Dicha característica, presumiblemente, se mantuvo durante la primera mitad del siglo veinte. Con el auge de los años sesenta y el enfoque de "soporte al desarrollo rural" que le dio la Alianza para el Progreso, las cooperativas de ahorro y crédito que surgieron en esa década empezaron a ser integradas por campesinos y, por ende, ubicadas en áreas rurales. De ahí que, en 1964, el 37.4% de las cooperativas abiertas (legalizadas y en proceso de formación), registradas en la respectiva Federación (FECOAC), estaban clasificadas como rurales. Sin embargo, las cooperativas rurales representaban tan sólo un quinto del total de capital social y depósitos, por lo que su relevancia económica al interior del movimiento era escasa. Ese tipo de cooperativismo, como mecanismo para orientar el crédito agrícola hacia el campesinado, "cumplió un objetivo concreto: distraer al campesinado de sus posiciones políticas frente al poder central, sacar a sus militantes de la sindicalización controlada por partidos políticos como el comunista y el socialista revolucionario, y permitir la entrada de otras corrientes políticas, como la Democracia Cristiana o los movimientos electorales personalizados [de carácter populista] .... En resumen, dividir el movimiento campesino mediante el apoliticismo aparente de los movimientos cooperativos" (Ortiz Villacís, 1975:109). A raíz de esos intentos, entre 1969 y 1971, los agricultores y trabajadores del agro aumentaron considerablemente al interior de la estructura asociativa de las cooperativas de ahorro y crédito (de 27.6 a 34.2%), mientras que disminuyeron los artesanos (de 8.3 al 3.8%) y obreros (de 17.0 a 9.5%); los oficinistas y comerciantes crecieron (de 14.9 a 19% y de 7.4% a 9.5%, respectivamente) y se consolidó el grupo de los miembros del magisterio (19%) (ver Cuadro12, Anexo1). En las siguientes décadas, a pesar de los intentos gubernamentales y de instituciones internacionales, el cooperativismo de ahorro y crédito vendrá adquiriendo una orientación eminentemente urbana, agrupando a sectores sociales pertenecientes a la clase media y media-alta. En 1980, solamente el 21.5% de las organizaciones se ubicaba en el área rural. Al cambio registrado en el área de ámbito geográfico de las cooperativas de ahorro y crédito (rural versus urbana) correspondió una diversificación de la composición social de los afiliados al movimiento; en efecto, otros grupos sociales reforzaron su posición al interior del movimiento, como por ejemplo, el sector de los educadores que llegó a representar más del 50% del total de asociados (Cevallos A.,1973). A pesar de que es probable que dicho porcentaje esté, en parte, sobreestimando su peso relativo, existen evidencias de que a partir de mediados de los años setenta se manifestó efectivamente un cambio de tendencia en cuanto al componente social, puesto que los pequeños agricultores registraron, en ese mismo período, una brusca caída en su participación porcentual. Aunque, los datos estadísticos son insuficientes, se puede observar que el sector medio urbano ha venido paulatinamente adquiriendo nuevo y mayor espacio en el transcurso de esos años, sobre todo a partir del período de bonanza creado por el auge petrolero (en 1972). Entre los factores que pueden haber impulsado el movimiento cooperativo de ahorro y crédito hacia una orientación predominantemente urbana, caben señalar los siguientes:
Esos elementos contribuyeron a desvirtuar los rasgos originarios del movimiento y a convertirlo en la expresión de los intereses de sectores sociales relativamente acomodados y de baja convicción y práctica cooperativista. Actualmente, y sobre todo gracias al impulso de varias ONG, el cooperativismo de ahorro y crédito ha vuelto a tener presencia e incidencia en el ámbito rural, operando a favor de grupos sociales necesitados y para solventar problemas comunes. 2.2 Producción Es el sector de menor desarrollo aunque el más diversificado ya que, según el Reglamento General de la Ley de Cooperativas (Art.61), dentro de éste se encuentran las siguientes clases: agrícolas, frutícolas, vitivinícolas, de huertos familiares, de colonización, comunales, forestales, pecuarias, lecheras, avícolas, de inseminación, apícolas, pesqueras, artesanales, industriales, de construcción, artísticas y de exportación e importación. Las cooperativas agrícolas (agrarias, agropecuarias y de mercadeo) siempre han constituido el grupo mayoritario del sector. A su interior han estado representados diferentes sectores sociales desde los más pudientes hasta los más marginados como son os campesinos indígenas. Para estos últimos, las cooperativas representaron -por lo menos al principio- únicamente un medio legal para acceder a la tierra. Por el contrario, para los sectores productivos empresariales dedicados a cultivos exportables (banano, café, cacao, etc.) las cooperativas constituyeron un mecanismo para la adjudicación de cupos de exportación y para usufructuar de los beneficios (financieros y de otra índole) concedidos por el Estado. En los orígenes del cooperativismo agrícola ecuatoriano se pueden, efectivamente, distinguir dos fases: la primera que inició a mediados de 1910 como expresión de grupos oligárquicos terratenientes y la segunda que arrancó a partir de los años treinta y que pretendió -impulsada por el Estado- difundir los principios cooperativistas entre los sectores rurales de escasos recursos económicos. En lo que se refiere a la primera fase, cabe señalar que las ideas cooperativistas fueron utilizadas por exponentes de sectores rurales acomodados sobre todo para inspirar la creación de organismos de defensa económica y presión política; se trató en realidad más que de agrupaciones cooperativas de empresas corporativas, tanto por el componente social que las integró como por los intereses que persiguieron. Así, por ejemplo, la Asociación de Agricultores del Ecuador -primera organización cooperativa de la Costa- fue una institución de defensa económica creada en Guayaquil, en 1914, por productores y exportadores de cacao. Entre los principales objetivos que dicha organización se proponía alcanzar, caben destacar los siguientes: levantar y sostener el precio del cacao en los principales mercados internacionales, protegiéndose de las maniobras especulativas de intermediarios y comisionistas que impulsaban la continua depreciación del producto; mejorar los cultivos y sus rendimientos; y, buscar nuevos mercados de venta, alternativos a los tradicionales. Puesto que la gestión de la sociedad y -por ende- la toma de decisiones estuvieron reservadas a los grandes productores, dicha organización resultó perjudicial para los intereses de los pequeños campesinos, pues de hecho la Asociación de Agricultores, aunque no logró el poder de negociación internacional esperado, sirvió a los grandes propietarios y exportadores para imponer sus precios a los medianos y pequeños productores nacionales de cacao (Ayala Mora, 1982:103). A raíz de la primera guerra mundial y de la pérdida de importancia de la producción cacaotera ecuatoriana en el mercado mundial, la Asociación de Agricultores se convirtió en una entidad de carácter puramente especulativo, incapaz de cumplir con los objetivos que habían inspirado su creación, hasta extinguirse en 1925, por decisión del gobierno militar que asumió el poder (revolución juliana). A pesar de los resultados desalentadores que había obtenido esa asociación "cooperativa" cacaotera, no disminuyó el interés por constituir organizaciones similares entre productores y ganaderos del litoral (Cámara de Comercio y Agricultura de Guayaquil, 1931: 201). En efecto, a partir de los años treinta, la Cámara de Comercio y Agricultura de Guayaquil inició una acción de divulgación del cooperativismo en el agro, pronunciándose a favor de la promulgación de una legislación nacional que impulsara la creación y desarrollo de dichas organizaciones. En lo que concierne a la Sierra, fue la Sociedad Nacional de Agricultores, conformada esencialmente por un grupo de grandes terratenientes de las provincias de Pichincha, León (actualmente Cotopaxi) e Imbabura, la que promovió, a partir de 1922, la conformación de una sociedad cooperativa de producción y crédito agrícola, denominada "Cooperativa Agrícola Ecuatoriana", para "satisfacer las más premiosas necesidades de la agricultura ecuatoriana", ya sea mediante la importación directa den toda clase de instrumental indispensable para la labor agrícola y la modernización del sector, como de la implementación de un sistema de crédito agrícola que tomara en consideración las necesidades efectivas (en términos de plazo y costo) de los productores (Sociedad Nacional de Agricultura, 1924:3). Sin embargo, por la indiferencia y -a veces- oposición de ciertos sectores latifundistas, solamente en 1924 se logró concretar la creación de dicha cooperativa. La vida de esa sociedad fue efímera, pues no consiguió el éxito esperado por sus organizadores. En lo que concierne a la población campesina de más escasos recursos, por su situación de postración y aislamiento, fue excluida de toda iniciativa adoptada por los organismos cooperativos mencionados. Para dicho período, tampoco se encuentran indicios de vinculación alguna entre las organizaciones mutuales, artesanales y obreras, y los trabajadores agrícolas de las haciendas, peor aún con sectores indígenas. En efecto, la lucha del campesinado ecuatoriano por la tierra y por mejores condiciones de vida, que se vino desarrollando a lo largo de la dominación colonial y a principios de la República, se expresó -por lo general- en forma dispersa y desorganizada. Las múltiples acciones de reivindicación y los levantamientos indígenas, que terminaron por ser brutalmente reprimidos, fueron más bien "gestos de desesperada protesta, antes que manifestación de una clara y unificada conciencia política" (Albornoz P., 1983:137). Fue solamente a partir de los años veinte que el sector campesino de la Costa empezó a desplegar una actividad reivindicativa más organizada y unitaria, en concomitancia con las acciones realizadas por el partido socialista ecuatoriano y con el desarrollo de las primeras organizaciones sindicales. Sin embargo, aún no se consideraba a la cooperativa como una posible forma organizativa de la población campesina ecuatoriana. A partir de los años treinta, fue más bien el Estado el que retomó y hizo propios los planteamientos modernizantes de la Sociedad Nacional de Agricultores. Después de esporádicas e incipientes manifestaciones en las décadas sucesivas, será solamente a partir de los años sesenta que la promoción estatal, junto con la asesoría técnica y financiera de organismos internacionales, llegará a los sectores campesinos e indígenas. Sin embargo, la carencia de motivación ("su origen radicaba en criterios impuestos más bien que en necesidades sentidas") (Mills,1989:219) y de una adecuada capacitación cooperativa impidió que esa forma de organización asociativa tuviera éxito, pues -sobre todo en la Sierra- resultaba extraña a las formas tradicionales de agrupación de las comunidades indígenas. Además, puesto que se mantuvieron los patrones de producción típicos del minifundio (tipo de cultivos, tecnología, etc.) y se siguieron utilizando los canales tradicionales de comercialización (intermediarios), la estructura cooperativa no generó mayores economías de escala ni representó un mecanismo para introducir formas alternativas de mercadeo o para romper el circulo vicioso de la pobreza campesina. Las cooperativas que, por el contrario, progresaron rápidamente fueron las costeras de agroexportación, dedicadas al monocultivo del arroz, banano y café, llegando en 1982 a representar un total de 350 organizaciones con más de 10.000 pequeños agricultores asociados. Se crearon organismos de segundo grado (uniones y federaciones) por tipo de cultivo, cuyos mayores esfuerzos se orientaron hacia la actividad comercial. Las cooperativas agroexportadoras fueron las más atendidas por instituciones estatales y privadas, tanto nacionales como internacionales, ya sea en el aspecto crediticio como de asistencia técnica. A pesar de eso, las cooperativas bananeras y arroceras, desde mediados de los años setenta (cuando dejaron de funcionar los organismos de integración que las amparaban y sostenían), experimentaron progresivas divisiones y pocas siguieron manteniéndose activas. Las cooperativas bananeras fueron victimas sobre todo de las fluctuaciones del precio del producto en el mercado internacional y de los cupos de exportación, mientras que en la desaparición de las cooperativas arroceras también tuvo responsabilidad la presencia de partidos políticos y sindicados de izquierda. Una cierta recuperación y reintegración del sector arrocero, alrededor de un nuevo programa de comercialización, se dio con la creación de la Federación de Cooperativas de Producción Agrícola y Mercadeo (FECOPAM). Pero, dicho organismo de integración se convirtió muy pronto en una central de servicios de carácter local, al restringir su radio de acción a las cooperativas del cantón Daule (provincia del Guayas), donde había realizado las mayores inversiones en infraestructura. No existen actualmente indicios de una posible ampliación de sus actividades al ámbito nacional. Las cafetaleras tuvieron, aunque sea inicialmente, un mejor desempeño: en 1985 existían 125 cooperativas con alrededor de 10.000 socios que poseían un total de 30.000 has. de tierra. Sin embargo, su situación organizativo-administrativa fue similar a la de los otros sectores: falta de orientación empresarial y de instrumentos de gestión así como de personal capacitado. Pero, la existencia de una federación y varias uniones, con mayor capacidad de liderazgo, permitió al sector tener un desempeño importante a nivel de comercialización del producto y de asistencia técnica a través de Programa Nacional del Café impulsado por el Estado. En 1987 las cooperativas cafetaleras, a través de su Federación - FENACAFÉ- llegaron a exportar el 25% de la producción nacional. Sin embargo, su actuación fue temporalmente limitada, pues, con la suspensión del Convenio Internacional del Café, un gran número de cooperativas desaparecieron. Para 1994 el sector cafetalero en general se había reactivado; en efecto, en ese año se realizó el mayor volumen de exportación del producto (365,709 millones de dólares). Al ratificarse su importancia para la economía del país, se elaboró una Ley Especial para el sector (25 de marzo de 1995) con la cual se creó el Consejo Cafetalero Nacional, COFENAC, organismo de derecho privado, con finalidad social, para organizar y dirigir la política cafetalera nacional. El COFENAC está integrado por 7 miembros, entre los cuales un delegado de la Federación Nacional de Cooperativas Cafetaleras del Ecuador, FENACAFE, lo que correspondió presumiblemente a la intencionalidad de instancias gubernamentales por respaldar a dicha organización de segundo grado y fortalecerla. A través de COFENAC (que prácticamente sustituyó al Programa Nacional del Café del Ministerio de Agricultura) se canalizaron recursos y asistencia técnica a los caficultores. A partir de 1997, al presentarse el fenómeno climático de El Niño, que impactó negativamente sobre el cultivo durante más de un año, las organizaciones cafetaleras registraron grandes pérdidas. Actualmente, hay una clara tendencia a la disminución del área cafetalera por la baja rentabilidad de la actividad. En lo que concierne a las cooperativas cafetaleras, a mayo del 2001 (Programa Andino, 2001:3), se conocía de la existencia de 44 organizaciones, las afiliadas a FENACAFE. Sin embargo, no se dispone de información sobre la situación actual, con respecto de su funcionamiento a nivel organizativo y productivo. En opinión de algunos directivos de otras organizaciones cafetaleras, de las 44 organizaciones solamente unas 7 seguirían reportando sus balances al Ministerio de Agricultura y, por ende, podrían considerarse activas. 2.3 Consumo Dentro del grupo de cooperativas de consumo se registran, según la Ley de Cooperativas, las organizaciones "que tienen por objeto abastecer a los socios de cualquier clase de artículos o productos de libre comercio" (art. 65); en particular, en el Reglamento (art. 62) se señalan las siguientes clases: de consumo de artículos de primera necesidad, de abastecimiento de semilla, de abonos y herramientas, de venta de materiales y productos de artesanía, de vendedores autónomos, de vivienda urbana y de vivienda rural. En la década de los setenta, el Estado impulsó sobre todo la creación de cooperativas de consumo de artículos de primera necesidad con la finalidad de abastecer a los sectores populares mediante la creación de supermercados populares. En efecto, en agosto de 1971 abrieron sus puertas los Supermercados Cooperativos, SUPERCOOP, con la ayuda y asistencia técnica de la Liga de Cooperativas de los Estados Unidos (CLUSA) y de la Organización de Cooperativas de América (OCA). Dichos supermercados involucraron a empleados de instituciones públicas y privadas como miembros asociados. Cabe señalar que en esa perspectiva, y antes de la experiencia de los supermercados cooperativos, se habían conformado en el país cooperativas de consumo dentro de las empresas y oficinas estatales y privadas que habían registrado resultados positivos, pues tenían la ventaja de contar con una clientela fija y un sistema de cancelación asegurado mediante descuento directo del rol de pagos. La suerte de los SUPERCOOP no fue la esperada: en primer lugar, no tuvo un alcance popular, pues la mayoría de la población de escasos recursos acudía por tradición a las "tiendas o pulperías" de los barrios donde habita y donde puede adquirir los productos diariamente en pequeñas cantidades y al fío; en segundo, en aquella época existían más de 172 almacenes y 15 supermercados, distribuidos en todo el país, de la Empresa Estatal de Productos Vitales (ENPROVIT), que se encargaba de la comercialización de los principales productos agrícolas de consumo interno (sobre todo granos), a precios subsidiados, entre los sectores más necesitados; y, finalmente, en las grandes ciudades - como Quito y Guayaquil- ya existían supermercados privados que captaban gran parte de la población de altos ingresos. De ahí que a los pocos meses de su creación, los SUPERCOOP registraron pérdidas (también por errores en la administración); a fines de 1972 fueron intervenidos y sucesivamente liquidados. Con esa experiencia negativa, reveladora de una débil posición frente a los intereses económicos de sectores privados poderosos, se anuló cualquier intento de promover el cooperativismo de consumo en los circuitos comerciales para abaratar los precios de los artículos de primera necesidad. Por lo tanto, perseveraron solamente los comisariatos (la mayoría con estructura cooperativa), que operaban sólo al servicio de empleados públicos y privados, antes que las estructuras conformadas para abastecer a amplios sectores populares. En lo que concierne a las cooperativas encargadas del abastecimiento de semillas, abonos y herramientas para la producción agrícola, cabe señalar que tampoco prosperaron (salvo casos esporádicos), pues no pudieron solventar, dado su insignificante número, las reales necesidades de los grupos campesinos marginados; además, muchas cooperativas de producción agraria disponían ya de estos servicios o se los proporcionaban agencias externas. Las otras organizaciones de ventas de materiales, vendedores autónomos y mercadeo artesanal nunca alcanzaron significación económica o social alguna. Fueron, más bien, las cooperativas de vivienda urbana las que tuvieron, desde sus albores, mayor relevancia: en 1973 representaban el 87% de las organizaciones de consumo y agrupaban al 91.8% del total de socios. Inicialmente, reunieron sobre todo a sectores de clase media cuyo objetivo era la adquisición en común -para usufructuar de determinadas ventajas tributarias- de terrenos para luego urbanizarlos y sucesivamente parcelarlos. Dicha forma organizativa se transformó, muy pronto, en "un instrumento al servicio de inescrupulosos dirigentes, de hábiles profesionales y de progresistas burócratas, que encontraron la forma de parcelar tierras urbanas del propio Estado, primero, luego del Municipio o de Instituciones Públicas, en general, con el fin de repartirse lotes semiurbanizados o completamente listos para construir, a precios de privilegio por estar afuera del mercado comercial" (Ortiz Villacís, 1975:112-113). Esas sociedades para la vivienda no podrían ser consideradas como ejemplos de verdadero espíritu de cooperación, pues no existió ayuda mutua ni solidaridad entre sus miembros; cada uno aportó su capital individualmente y a la entrega de los lotes las instituciones se disolvieron de hecho, siendo la construcción de las viviendas una fase que correspondía a cada uno por separado. Con el surgimiento de fuertes corrientes migratorias campo-ciudad e inter-urbanas en la década de los años setenta, el fenómeno del cooperativismo de vivienda asumió matices más populares, al suscitarse precarios y clandestinos procesos de urbanización en áreas periféricas marginadas (con escasos o nulos servicios básicos) de las principales ciudades del país; por ejemplo, Quito y Guayaquil concentraron más de la mitad de dichas organizaciones. Se trataba de cooperativas grandes que agrupaban de 1.000 a 5.000 socios y que buscaban presionar las autoridades publicas (municipios) para conseguir la entrega de terrenos abandonados para su lotización. Dichas organizaciones resultaron fácil presa de dirigentes populistas (que las utilizaron para presionar en determinadas coyunturas políticas y para fines electorales) y de inescrupulosos "vendedores inmobiliarios". Algunos casos de malos manejos se dieron, por ejemplo, al parcelar unidades agrícolas y ganaderas para ser distribuidas entre los socios de cooperativas de vivienda, pues de repente aparecían intermediarios (en contubernio con algunos directivos) que lucraban con la venta por el simple hecho de terciar en el proceso. Pese a las experiencias negativas registradas, y que desprestigiaron al sector, cabe señalar que las cooperativas de vivienda podían haberse constituido en "una alternativa muy importante para la solución del problema habitacional entre los grupos populares en el Ecuador. Pero para ello [hubiera sido] necesario dar por lo menos dos pasos cualitativos: pasar de la simple urbanización a la construcción colectiva de viviendas (solamente pocas cooperativas lo hicieron) y buscar las formas más adecuadas de integración funcional en relación al establecimiento de servicios que abaraten costos" (Hübenthal, 1987:337). 2.4 Servicios Según la Ley de Cooperativas, son organizaciones de servicios las que, sin pertenecer a los otros grupos, "se organizan con el fin de llenar diversas necesidades comunes de los socios o de la colectividad" (Art.67). Al respecto, en el Reglamento General se especifican las siguientes clases: "de seguros, de transporte, de electrificación, de irrigación, de alquiler de maquinaria agrícola, de ensilaje de productos agrícolas, de refrigeración y conservación de productos, de asistencia medica, de funeraria y de educación" (Art. 64). Las cooperativas de transporte terrestre, aunque tuvieron una aparición tardía en el escenario cooperativista ecuatoriano en relación a otras clases (como las agrarias), adquirieron una posición predominante al interior del grupo de servicios a partir de mediados de los años cincuenta, llegando a representar, en 1982, el 87.2% del total de cooperativas de servicios . El restante porcentaje se repartía sobre todo entre las de educación y construcción; las otras organizaciones del grupo servicios nunca tuvieron mayor trascendencia. Para esa fecha, las cooperativas de transporte estaban ubicadas, principalmente, en las provincias de Pichincha, Guayas, Manabí y Tungurahua; fueron constituidas por chóferes de vehículos automotores dedicados al transporte pesado y público (buses y taxis) a nivel urbano, interprovincial e intercantonal. Actualmente, en muchos casos, no son los cooperados quienes conducen sus unidades sino que contratan personal asalariado para hacerlo; además, algunos de ellos son propietarios de varias unidades. Es opinión generalizada que, en realidad, "estas cooperativas no son organizaciones que merezcan este nombre" (Hurtado y Herudek, 1974:41). Se constituyeron fundamentalmente para acogerse a las ventajas tributarias (exoneraciones arancelarias para la importación de vehículos y repuestos) previstas en la Ley de Cooperativas. Las actividades de sus organismos de integración están relacionadas, principalmente, con reivindicaciones de carácter gremial (alza de tarifas y mantenimiento de los precios de llantas y repuestos), dada su vinculación con los sindicatos de chóferes; en conjunto, constituyen uno de los grupos de presión más importante del país (Hübenthal, 1987:335) y, debido a su estructura casi monopólica, pueden llegar a paralizar el servicio de transporte en casi todo el país. Esta situación (logro de reivindicaciones comunes) les permite prescindir de actividades y servicios colectivos como son las cajas de ahorro, almacenes de repuestos, mecánicas propias, etc. Puesto que la pertenencia a cooperativas de transporte encierra una serie de prerrogativas, éstas se han constituido en organismos cerrados con muy escasas posibilidades de entrada, pues se han fijado cuotas de ingresos muy elevadas precisamente para evitar el acceso de nuevos socios (hasta hace poco, entre US$ 6.000 y 8.000 o hasta 10.000; ahora entre US$ 12.000 y 20.000). Otro de los factores que han desvirtuado el espíritu cooperativista de ese tipo de organizaciones ha sido la prolongada permanencia (casi vitalicia) de ciertos dirigentes, que se han transformado en "nuevos millonarios", pues valiéndose de sus influencias han hecho ingresar parientes o familiares con el fin de tener, dentro de la cooperativa, dos o más unidades de transporte y obtener así mayores ganancias (Ortiz Villacís, 1975:114-115). En base a esas consideraciones, es posible afirmar -en relación a dicha clase de cooperativas de servicios- que "más que cooperativismo, [se trata de un] monopolio de transporte en el Ecuador, con todos los abusos y defectos notorios, criticados diariamente por el usuario en cualquier parte del país. En último término, se ha constituido este sistema en empresas de capital que mantienen el nombre cooperativo para exonerarse del pago de impuestos ...." (Ortiz Villacís, 1975:116). 2.5 Situación actual del conjunto de sectores Actualmente, según los datos preliminares del Censo Nacional de Cooperativas realizado en el 2002, existirían en el país 2.668 cooperativas, ubicadas prácticamente en todo el territorio nacional, aunque con cierta concentración en las provincias de Pichincha (24%) y Guayas (16.5%) (ver Cuadro n.16, Anexo 1). Los socios serían más de 781 mil, y los mayores porcentajes de afiliación estarían relacionados con las dos principales áreas de concentración señaladas (36.2% en Pichincha y 9.1% en Guayas). Las cooperativas de servicio son las más numerosas representando el 61.4% del total nacional; le siguen en orden de importancia las de consumo (15.2%), de crédito (14.3%) y de producción (9.1%). Esa repartición pone de manifiesto cómo en el transcurso de más de quince años se han venido afianzando fundamentalmente las cooperativas de transporte y de ahorro y crédito, al interior de los dos primeros sectores, mientras que los restantes han subido un fuerte redimensionamiento, y -en particular- las organizaciones de producción agraria, cuya existencia -como se señaló reiteradamente siempre fue precaria, y las de vivienda urbana. En términos de membresía, y comparando con los datos de mediados de la década de los ochenta, resulta que las cooperativas de ahorro y crédito ocupan actualmente el primer lugar con el 75.7% (en 1985 eran las últimas y aportaban con el 15.8%), seguidas de las de consumo (14.6%), de servicios (8.1%) y producción (1.6%). En síntesis, el sector de mayor desarrollo y peso relativo en la economía nacional es indudablemente el de ahorro y crédito, como se examinará a continuación. 2.5.1 Participación de las Cooperativas de Ahorro y Crédito (COACs) en el sistema financiero nacional Puesto que a la fecha de elaboración de este trabajo aún no se disponía de la información financiera de las 383 cooperativas de ahorro y crédito censadas, se utilizaron los resultados de una encuesta nacional realizada por el Consejo Mundial de Cooperativas - WOCCU, sección Ecuador, entre julio y septiembre del 2001, a 332 organizaciones activas, y, parcialmente, la información proporcionada por la Superintendencia de Bancos (SIB). Según la encuesta de WOCCU, casi la totalidad de las COACs, en lo que corresponde a créditos conceditos, estarían operando únicamente con socios (el 97.6); para captaciones, las que operarían con socios son el 80.4%. Si se analiza la participación de las cooperativas de ahorro y crédito en el sistema financiero nacional, resulta que, a diciembre del 2001, esta fue del 4.6% en cuanto al total de activos, y del 3.3% en términos de pasivos totales (Cruz, 2002:1,5). Si se comparan esos porcentajes con los registrados en diciembre del 2000, se puede observar un importante crecimiento del sector (la tasa de crecimiento absoluta - TCA fue de más del 200%, en ambos rubros), lo que confirma que frente a la crisis financiera que afectó drásticamente al conjunto del sistema, las cooperativas de ahorro y crédito pudieron mantener y fortalecer la confianza de los socios y del público en general (Cruz, 2002:1). Para la cartera de créditos y el total de los depósitos se tomará en consideración solamente la información proporcionada por la Superintendencia de Bancos y relativa a las 26 organizaciones bajo su control, pues no se dispone de datos para todo el sector de ahorro y crédito. A pesar de su limitación, la información presentada permite evidenciar algunas tendencias de fondo. En lo que concierne el primero de los rubros analizados, se puede afirmar que las cooperativas aportaron en el 2001 con el 3.8% al total del sistema financiero nacional (en el 2000 el aporte había sido del 2.5%) pues, la cartera evolucionó favorablemente en el período considerado: de US $ 66.733 (dic.2000) a US $ 124.485 (dic.2001), es decir, con una TCA de 86.5%. El volumen de las operaciones se concentró preferentemente en los créditos sobre firmas (62.5%) y en los créditos hipotecarios (34.7%), lo que denota una utilización de fondos más para consumo y, en algunos casos, para capital de trabajo o para financiar la salida del país (inmigrantes) que para inversiones productivas de mayor alcance o para compras de terrenos y construcción de inmuebles (Cruz, 2002:3). En materia de captaciones, las COACs supervisadas participaron en el sistema financiero nacional con el 4.1% de depósitos a la vista, y el 1.2% de depósitos a plazo, lo cual comparado con los valores registrados en el 2000 genera tasas de crecimiento absolutas del 96.6% y 75.7% respectivamente. De los datos presentados se desprende que en el año 2001 las cooperativas de ahorro y crédito lograron captar parte del público que, a partir de la crisis financiera de 1999, desconfió en las demás entidades de intermediación (Cruz, 2002). 3. La integración cooperativaUna vez examinado el contexto histórico y económico-social en el que han surgido y se han desarrollado las cooperativas y sus principales promotores en el siglo XX, es necesario analizar cómo esas entidades se han venido integrando a nivel nacional en diferentes organismos; cuál ha sido el papel que han jugado dichos organismos; sus relaciones con el sector que representan, sus problemas y perspectivas. La Ley de Cooperativas establece (Título VIII) la posibilidad de conformar cuatro tipos de organismos de integración: en el ámbito regional o provincial, las Uniones y Asociaciones, cuya finalidad es agrupar dos o más organizaciones de la misma línea o clase (las primeras) o de distintas líneas o clases (las segundas), con carácter circunstancial o permanente, para "obtener mayor éxito en sus fines y defender o reforzar sus intereses económicos y sociales" (art. 78 y 79); a nivel nacional, las Federaciones (agrupaciones que reúnen a todas las cooperativas de una misma clase o línea, principalmente, con el objeto de unificar, coordinar y fomentar al respectivo movimiento) y la Confederación Nacional (agrupación de tercer grado formada por todas las Federaciones y, por ende, máximo organismo del cooperativismo nacional). La normativa vigente determina también la posibilidad de organizar diferentes Instituciones de Crédito Cooperativo (Bancos populares, Cajas de crédito cooperativos y Bancos Cooperativos) con el propósito de que las organizaciones cooperativas dispongan de recursos propios para "el mejor cumplimiento de sus fines" (art.80). 3.1 Las Federaciones Considerando la precariedad y debilidad de las organizaciones cooperativas existentes en el país a mediados del siglo XX, los esfuerzos de la cooperación internacional se dirigieron hacia la conformación de organismos de integración cooperativa; es decir, a constituir federaciones por cada línea o clase de actividad, para la prestación de asistencia técnica. De ahí que la mayor parte de dichos organismos de segundo grado se constituyeron en la década de los sesenta y primeros años de los setenta. Las federaciones debían contribuir al fortalecimiento y consolidación de las pequeñas cooperativas socias proporcionándoles servicios y apoyo de diferente tipo. Sin embargo, las actividades realizadas no respondieron siempre a las necesidades sentidas por las organizaciones integrantes; por eso, una vez que dejaron de recibir ayuda técnica y financiera del exterior, no lograron autofinanciarse y la mayor parte de ellas entró en un proceso de estancamiento y descomposición, dejando de existir varias de ellas frente a la indiferencia de sus afiliadas. La inyección de recursos económicos por parte de instituciones nacionales y extranjeras había dado lugar a estructuras aparentemente poderosas que, en realidad, se asentaban sobre débiles e inseguras bases, insuficientemente preparadas para asumir directamente la conducción del sistema. Por esta razón, y por su carácter de instituciones inducidas, resultaron ser frágiles estructuras manejadas y -en ciertos casos- manipuladas por falsos líderes. 3.1.1 Algunos intentos frustrados de integración cooperativa Las dos federaciones que, por mal liderazgo y falta de contacto con las bases asociadas, no tuvieron mayor trascendencia al interior del sector y en el país, fueron la Federación de Cooperativas Arroceras, FENACOPARR, y la Federación de Cooperativas Bananeras, FENACOBA (para mayores detalles sobre su surgimiento y desempeño se remite a: Da Ros, 1991). Mayor significación para las cooperativas arroceras y bananeras adquirieron las uniones conformadas a nivel local y/o regional, pues desarrollaron sus actividades de manera dinámica, respondiendo de forma más acertada e inmediata a los requerimientos de las asociadas. Su cercanía geográfica les permitió conocer sus reales necesidades y demostrar mayor flexibilidad, adaptabilidad y apertura con sus bases campesinas. Cabe citar al respecto, el ejemplo de la Unión de Organizaciones Campesinas de Vinces y Baba - UNOCAVB (que surgió por iniciativa de las más combativas cooperativas arroceras de la zona), la Unión Regional de Organizaciones Campesinas del Litoral - UROCAL, y la Unión de Cooperativas Bananeras de la Zona Oriental. 3.1.2 Organismos de integración debilitados pero sobrevivientes o de reciente reactivación Tanto la Federación de Cooperativas de Producción Agrícola y Mercadeo (FECOPAM) -que a pesar de su razón social tiene un área de acción limitada tanto geográficamente (Cantón Daule) como productivamente (cooperativas arroceras)- como la Federación Nacional de Cooperativas Cafetaleras (FENACAFE), pueden considerarse ejemplos de organismos de integración que de alguna manera han sobrevivido a avatares internos y externos, pues han atravesado desde su creación por diferentes procesos de crecimiento y estancamiento o abierta crisis e intervención, relacionados con la dinámica productiva del sector o con su desempeño con las bases. A pesar de eso, y de su poca representatividad, han mantenido activa su presencia entre los asociados (sobre todo la primera) o en los organismos que establecen las políticas agrarias sectorialistas (la segunda). La Federación de Cooperativas de Vivienda (FECOVI) tuvo inicialmente un desenlace temporal muy corto: desde 1962 hasta 1968, cuando fue intervenida. En sus primeros años llegó a integrar a 83 cooperativas, con alrededor de 8.000 socios, en su mayoría pertenecientes a las provincias de Pichincha (50%), Guayas (10%) y Tungurahua (10%). Sin embargo, la desconfianza que se generó, a raíz de las acusaciones de las que fue objeto (es decir, haber cometido irregularidades y perjuicios a las organizaciones asociadas en la realización de programas de vivienda popular), condujo a la separación de las cooperativas afiliadas y, por ende, al estancamiento y crisis de la federación que fue declarada en proceso de liquidación por las autoridades competentes. Solamente después de más de treinta años, en el 2001, ha sido reactivada gracias a las gestiones realizadas por los directivos de la Asociación de Cooperativas Múltiples "Solidaridad" y la Dirección Nacional de Cooperativas. Sus actividades son todavía muy limitadas como también su membresía. 3.1.2 Los intentos de integración relativamente exitosos En un plano diferente se ubican otras dos federaciones, actualmente activas y relativamente consolidadas; es decir, la Federación Nacional de Cooperativas Pesqueras Artesanales (FENACOPEC) y la Federación de Cooperativas de Ahorro y Crédito, FECOAC. Sin embargo, al analizar su historial, sobre todo el caso de FECOAC, se descubren tensiones internas y problemas latentes no resueltos (ver Anexo 2). 3.1.3 Las federaciones de los transportistas: organismos representativos de un sector cooperativo sui generis En el sector transporte existen cuatro federaciones legalmente inscritas: de taxis (FENACOTAXIS), del transporte pesado (FENACOTRAPE), del transporte público de pasajeros (FENACOTIP) y del transporte liviano (FENACOTRALI). Como se indicó en el acápite (2.4) relativo al sector servicios, las actividades de esas federaciones y, por ende, de sus asociadas están vinculadas a reivindicaciones de tipo gremial, por sus nexos con los sindicatos de chóferes. Por lo tanto, no pueden ser consideradas verdaderas cooperativas, en el propio sentido del término. Su presencia ha obstaculizado la labor del Estado en lo que se refiere a fijación de tarifas populares, modernización del servicio y una mejor planificación del transporte urbano de pasajeros, con consecuentes abusos y maltratos a los usuarios. Los organismos de integración se han convertido en grupos de presión y -en campañas electorales- de proselitismo partidista, con el fin de obtener ventajas para el sector (modificación de las tarifas de transporte, congelamiento de los precios de las llantas y otros repuestos, exoneraciones arancelarias, entre otros). Las cooperativas asociadas carecen de los más elementales conocimientos sobre cooperativismo. De los organismos de integración esperan únicamente recibir beneficios sin preocuparse de sus obligaciones. Las federaciones de cooperativas de transporte no disponen, por lo general, de cajas comunes y no ofrecen mayores servicios colectivos como podrían ser almacenes de repuestos, mecánicas propias, etc; sus estructuras de integración sirven esencialmente para canalizar aspiraciones gremiales. Por las características señaladas, no se considera necesario profundizar el análisis de ese tipo de cooperativas y de sus organismos de integración. 3.1.5 Un primer balance de las experiencias de integración cooperativa a nivel nacional El análisis del ‘historial’ de las federaciones de cooperativas (Da Ros, 1991) permite realizar algunas reflexiones sobre los problemas de fondo que han afectado y siguen afectando a los organismos de integración de alcance nacional. Los problemas detectados se determinaron, en buena parte, por un vicio de origen: casi todas las federaciones fueron creadas artificialmente desde arriba y por motivos ajenos a los intereses de los asociados. La intervención de agencias internacionales en el financiamiento de los programas de promoción cooperativa originó además una dependencia económica y administrativa inconveniente y que -frecuentemente- se convirtió en verdadera interferencia en la gestión de las organizaciones de integración cooperativa. El paternalismo del Estado y la desmesurada inyección de recursos crearon una falsa imagen de prosperidad económica que a la larga incentivó la corrupción y la errónea gestión, creando desconfianza en las bases e impidiendo una efectiva colaboración y solidaridad entre asociados. La falta de un liderazgo desinteresado que cohesionara a los grupos e infundiera mística no permitió, en fin, mantener la indispensable unidad. De ahí que la mayor parte de esos organismos de segundo grado, por su carácter inducido y dependiente, han tenido una existencia precaria e irregular. Si bien es cierto que el trabajo de las federaciones necesitaba de apoyo económico-financiero de gran envergadura que no podía ser autogenerado por sus bases, los organismos de integración tampoco debían haberse tornado en totalmente dependientes de la ayuda del Estado o de otras instituciones de desarrollo, pues eso implicó -en muchos casos- la pérdida de su independencia y la suscripción de compromisos que iban en contra de su autonomía de decisión o en contra de las expectativas y requerimientos de sus asociadas. Promotores y asesores externos al movimiento cooperativo también influyeron en dichas organizaciones de manera más o menos visible e intensa y no siempre positivamente. Algunos se limitaron a acompañar la reflexión de los miembros de las organizaciones, sugiriendo actividades, temas de discusión y analizando problemáticas; otros, con la preocupación de obtener rápidamente los resultados perseguidos, ‘manejaron’ directamente las instituciones, lo que creó una inoportuna subordinación. Otra de las razones por las cuales las federaciones no cumplieron con sus objetivos fue que no contaron con la preparación doctrinaria y técnica necesaria para que sus dirigentes y miembros comprendieran la importancia de conformar estructuras integradas. Cierto es que la capacitación sufre serias dificultades cuando los sujetos a los que está dirigida carecen de educación básica, pero es opinión común que los cursos dictados inicialmente por las instituciones internacionales fueron insuficientes y esporádicos; faltó además una práctica constante. El Estado, por su parte, no asumió esa responsabilidad con la debida seriedad aun cuando poseía los recursos necesarios, pues casi todas las cooperativas han venido alimentando por años el ‘fondo nacional de educación’, previsto en la Ley de Cooperativas sin recibir mayores servicios por parte del Consejo Cooperativo Nacional. Faltando una acción comprometida del Estado y dadas las limitaciones intrínsecas al movimiento cooperativo, los servicios de promoción y capacitación fueron asumidos por consultoras privadas que especularon con las necesidades de muchas organizaciones. Cabe señalar que para las federaciones, aun las más exitosas, ha sido muy difícil mantener una relación estable con sus bases cooperadas por falta de apropiados y permanentes mecanismos de comunicación y transparencia en sus actividades; esas carencias les convirtieron en una suerte de "generales sin tropa", con un peligroso nivel de burocratización. Finalmente, en algunas federaciones faltó una apropiada renovación de los cargos directivos, pues varias de las organizaciones todavía existentes o sobrevivientes están representadas por viejos lideres, lo que de hecho impide su desarrollo (por desconfianza, intereses enraizados, etc.) y la adopción de una visión diferente de la labor de integración así como de las funciones a cumplirse. Algunos de esos personajes, nefastos para el movimiento cooperativo, han lucrado con los privilegios derivados al ejercer dichos cargos directivos y siguen haciéndolo en nombre de un pasado de luchas reivindicativas. Además de los problemas señalados con respecto del desempeño de las organizaciones federativas de cooperativas para el caso específico del Ecuador, existen algunas tendencias generales que han sido identificadas en diferentes países del mundo (Schediwy, 1997:9) y que también son válidas para el contexto nacional, a saber: a) en la medida en que se va debilitando el sistema de valores que sustentó la conformación de dichos organismos, tienden a aumentar las tensiones internas; Dichas tendencias han conllevado a algunos estudiosos a formular una "teoría del ciclo de vida de las federaciones", pues durante las últimas dos décadas del siglo veinte varias de esas instituciones (sobre todo en Europa) colapsaron o vieron mermada su viabilidad económica bajo la presión competitiva de otros grupos similares y/o por conflictos institucionales internos. Ese fenómeno se ha registrado en el ámbito de las federaciones que agrupan cooperativas de producción y, en particular, en las financieras (cooperativas y cajas de ahorro y crédito), en donde las organizaciones de mayor tamaño "parecen desarrollar una tendencia a ‘devorar’ a las instituciones centrales" o cuando "los intentos de dominación jerárquica por parte de las instituciones centrales se enfrentan a las demandas de mayor independencia expresadas por parte de las asociadas de mayor tamaño" (Schediwy, 1997:11). En efecto, el típico sistema federativo de cooperativas ha sido, por lo general, una mezcla de estructuras jerárquicas, no necesariamente eficientes. Esas estructuras tradicionales están siendo cuestionadas sobre todo por las organizaciones de base que han alcanzado gran relevancia económica y que por ende reivindican una mayor representatividad y poder de decisión al interior de las instituciones de integración, acorde a su importancia. Por el contrario, las cooperativas pequeñas siguen siendo mayoría al aplicarse el principio un socio-un voto. Dicha polémica, no resuelta, pone en tela de duda lo "formal" y lo "real" de la democracia cooperativa. De las investigaciones realizadas sobre algunas federaciones cooperativas se han evidenciado ciertas tendencias que se presentan, de forma esquemática, a continuación: EL CICLO DE VIDA DE UN ORGANISMO FEDERATIVO
En base al esquema anterior, se deduce que con el paso del tiempo se origina un proceso de progresivo deterioro de los sistemas federativos cooperativos, al transitar de una fase inicial (más carismática) de afirmación a una de estancamiento (debilitamiento ideológico y posterior burocratización) y probable ruptura, con posibilidad de desaparición. En efecto, es evidente que una federación que no comprometa a sus organizaciones socias en proyectos que propicien la solidaridad del sector, para enfrentar problemas y reivindicaciones comunes, o delineen estrategias competitivas de carácter general, está expuesta al peligro de perder cohesión interna y verá mermado su grado de aceptación y credibilidad. Al respecto, en estos últimos años, la principal táctica adoptada por las organizaciones federativas (sobre todo las de carácter financiero) para evitar dicha tendencia ha sido la de ofrecer a sus socios nuevos servicios, mejorando al mismo tiempo la calidad de los existentes, al fin de poder competir en el mercado, mediante la conformación de un sistema integrado de organismos especializados (holding). En el caso del Ecuador, un ejemplo de lo señalado se ha dado en el sector de ahorro y crédito (ver Anexo 2, parte relativa a FECOAC). A pesar de los aspectos negativos y de las dificultades evidenciadas, la predisposición de las cooperativas a integrarse, no solamente en federaciones sino también en otros tipos de organizaciones de segundo grado, tanto a nivel horizontal (de una misma línea, las Uniones) como vertical (de diferentes líneas, las Asociaciones), debe ser respaldada y sostenida por la importancia que reviste dicho proceso; pues los organismos de integración pueden: prestar servicios especializados a costos más bajos (asesoramiento técnico y contable; exportación de productos; obras de infraestructura; provisión de insumos de mejor calidad y a precios convenientes; acceso a nuevas tecnologías, etc.); ampliar la esfera de acción de las cooperativas socias (sobre todo en el caso de organizaciones agrarias); canalizar recursos económicos hacia sus afiliadas ofreciendo garantías solidarias; realizar una planificación económica y financiera orientando las actividades comunes; fortalecer las relaciones entre cooperativas evitando competencias nocivas para el movimiento; representar al sector ante organismos del Estado e instituciones internacionales; defender intereses comunes; reforzar al movimiento cooperativo frente a otros sectores económicos con los que compite. Sin embargo, para poder alcanzar sus objetivos, los organismos de integración cooperativa deben contar con el consenso generalizado de sus afiliadas y "demostrar ser un interlocutor fiable y serio" (Croll, 1986:89). Además, puesto que estos organismos reúnen a cooperativas de diferente tamaño y heterogéneas en cuanto a sus estratos sociales, las exigencias en términos de servicios requeridos pueden ser muy variadas, lo que dificulta su cumplimiento. Ya que es imposible actuar en concordancia con los criterios de cada organización de base, toda actividad desempeñada debe partir de un análisis previo sobre la existencia de una coincidencia de intereses entre las afiliadas. "Si los intereses son homogéneos, por lo general es sencillo encontrar soluciones de compromiso internamente, apoyadas por todos .... si los intereses son heterogéneos, .... es necesario elaborar una síntesis aceptable .." (Croll, 1986:93). No se debe descuidar esos aspectos suponiendo o esperando que las divergencias se superen por sí solas; se requiere más bien de cierta flexibilidad y adaptabilidad en las orientaciones generales de las instituciones asociativas a fin de superar problemas internos y trabajar con éxito. Para ello, deberían superarse ciertos limitantes, intrínsecos al propio movimiento:
Estos parecen ser los principales factores que obstaculizan el desarrollo eficiente y efectivo del proceso integracionista, sobre todo de tipo federativo. Dada esa situación, desde hace algunos años en el Ecuador, una serie de circunstancias están conduciendo a algunas organizaciones cooperativas a promover y liderar procesos asociativos de diferente índole y naturaleza, cuyo resultado es un entramado de relaciones y alianzas horizontales y verticales entre pequeños productores agrarios, cooperativas de ahorro y crédito (u otras organizaciones financieras de carácter asociativo) e instituciones de desarrollo local, sobre todo no gubernamentales; dichas relaciones constituyen un tipo especial de "red organizacional" que no compromete o perjudica las peculiaridades de las cooperativas como entidades de autoayuda sino, por el contrario, las refuerza. 3.2 Las Uniones: algunos ejemplos de integración cooperativa de particular importancia Las uniones de cooperativas a nivel local o regional han venido desarrollándose en forma más dinámica que las federaciones, debido precisamente al fracaso o ineficacia de algunas de ellas que se constituyeron -como se indicó- con el soporte de lineamientos y modelos impuestos desde afuera, sin contar con bases suficientemente sólidas. Algunas uniones han tratado, en este sentido, de mediar entre los requerimientos de los socios y los planteamientos de las federaciones, complementando o supliendo determinados servicios. Otras uniones -por el contrario- han conseguido representatividad propia, llenando el espacio dejado por las federaciones desaparecidas, al demostrar mayor flexibilidad y apertura, respondiendo de mejor manera a las necesidades y problemáticas específicas de una zona, región o grupo humano determinado. Cabe señalar que algunas de las uniones son jurídicamente heterogéneas; es decir, integran organizaciones campesinas que no necesariamente están estructuradas en cooperativas. El alcance regional o local de su desempeño ha permitido responder de forma más acertada a las necesidades reales de sus afiliadas. El haber dado respuestas inmediatas a los requerimientos de los campesinos les ha permitido obtener el respaldo de las bases para establecer formas más consistentes de unidad y cooperación. Al respecto, han superado uno de los principales errores de las federaciones: plantear sólo objetivos de largo plazo mientras que sus asociados, sobre todo los más necesitados, requerían de respuestas concretas e inmediatas. Ese tipo de integración, territorialmente circunscrita, es más frecuente entre las organizaciones pertenecientes al sector agropecuario; pues, al reunir -por lo general- a grupos campesinos de escasos recursos económicos, tienen mayores y más variados requerimientos que las de los otros sectores cooperativos. Sus características (tipo de producto, canales de aprovisionamiento y comercialización) han determinado la descentralización de funciones con respecto a las federaciones de carácter nacional. La Unión de Cooperativas de Producción Artesanal y Mercadeo ‘Productos Andinos’ es el único ejemplo de organismo de integración del sector artesanal existente en el país. 4. Distribución geográficaEn el país existen dos polos históricos de mayor desarrollo numérico del cooperativismo: las provincias de Pichincha (24%) y Guayas (16.5%). Le siguen, en orden de importancia, Manabí (7.9%), Tungurahua (6.5%), Chimborazo (6.5%), El Oro (4.5%), Azuay (4.3), Imbabura (4.3%), Loja (3.9%), Esmeraldas (3.8), Cotopaxi (3.6%), Los Ríos (2.5%), Cañar (2.47 %), Carchi (2.3) y Bolívar (1.8%); las demás provincias tienen porcentajes inferiores a la unidad. Si se comparan esos datos (correspondientes al Censo Nacional de Cooperativas del 2002) con informaciones estadísticas del año 1973 (ver Cuadro 30, en Anexo 1), se puede notar cómo, en casi 30 años, la distribución territorial de las cooperativas no ha variado significativamente, manteniéndose casi invariada la repartición entre las cuatro regiones naturales del país: en 1973, el 58.7% del total de las organizacionales se encontraba en la Sierra, el 37.3% en la Costa, el 3.7% en el Oriente y el 0.3% en el Archipiélago de Colón. Actualmente, el porcentaje de la Sierra y Oriente se ha incrementado en 1% (59.8% y 4.7%, respectivamente), mientras que el peso (tanto en términos absolutos como relativos) de la Costa y Región Insultar (Galápagos) ha disminuido levemente, representando el 35.3% y 0.2%. La importancia relativa de cada provincia al interior de las indicadas regiones ha variado en algunos casos; por ejemplo, en lo que concierne la Sierra, ha disminuido la posición del Carchi en el ranking territorial: en 1973 ocupaba el puesto 8 y en el 2002 el 14. Ese hecho llama la atención por tratarse de un área de gran tradición cooperativista; una de las razones podría ser que varias organizaciones no se hayan presentado para su reinscripción censal (sobre todo en el ámbito agrario). La provincias que más bien han mejorado su posición son sobre todo Tungurahua (del puesto 6 al 4), Azuay (del 9 al 7) e Imbabura (del 10 al 8). En la Costa, han mejorado las provincias de Esmeraldas (del 14 al 10) y de Manabí (del 7 al 3), mientras que ha caído la posición de Los Ríos (del 3 al 12). Sobre el Oriente no pueden formularse mayores conclusiones por cuanto en 1973 sólo existían 4 provincias y actualmente son 6 (Orellana y Sucumbios son de reciente creación). Sin embargo, es difícil hacer apreciaciones de carácter general desde el punto de vista de la expansión y crecimiento de las organizaciones cooperativas a nivel provincial, por cuanto la importancia de cada una podría variar en función de los parámetros considerados y del sector analizado (y no sólo en base al número de organizaciones existentes). Así, por ejemplo, la provincia de Imbabura a pesar de tener más entidades cooperativas de la del Carchi podría no tener su mismo volumen de captación de recursos o concesión de créditos al compararse los respectivos sectores de ahorro y crédito. Una posible explicación de ese fenómeno se hallaría en las diferentes dimensiones logradas por las cooperativas en cada provincia. Al analizar los posibles factores que han determinado un mayor desarrollo del cooperativismo en ciertas áreas del país, es necesario considerar las potencialidades económicas de cada provincia. Se observa, al respecto, que tanto en la Sierra como en la Costa, las provincias más desarrolladas económicamente son también aquellas donde ha progresado más rápidamente el movimiento cooperativo. Así, Tungurahua, con la ciudad de Ambato, es una provincia notoriamente comercial; Guayas y Manabí so zonas de exportación; y, finalmente, Pichincha es un área en la que prevalece el sector público y el terciario en general. Lo señalado plantea la necesidad de analizar detenidamente los grupos sociales que integran el movimiento y la forma en que el cooperativismo ha contribuido al desarrollo provincial. A su vez, es importante especificar en qué medida el desarrollo de ciertas actividades económicas ha fomentado el crecimiento de determinados estratos poblacionales que han encontrado en la organización cooperativa la forma jurídica más idónea para realizar sus actividades. 5. Relación con el EstadoComo se analizó en los antecedentes históricos, las relaciones entre el sector cooperativo y el Estado han sido, por lo general, cambiantes. Esas situaciones se han reflejado en las políticas y normativas adoptadas así como en las funciones y atribuciones de los organismos públicos de supervisión y control respecto de las cooperativas. 5.1 Principales limitantes de la legislación cooperativa Los intentos de conformar un marco jurídico para el cooperativismo ecuatoriano han respondido a las diferentes actitudes e intereses del Estado (inicialmente promotor y paternalista, sucesivamente indiferente y, en algunos casos, limitante) hacia dicho sector (Naranjo M., 1999:19). Se ha tratado, como en el caso de las cooperativas de ahorro y crédito, más de políticas coyunturales que de un esquema coherente y articulado. De ahí la sobreposición de normas que, en vez de fomentar el desarrollo de estas organizaciones, han creado fracturas y discriminaciones a su interior y frenado sus reales potencialidades. El contenido legal de las diferentes disposiciones emitidas no refleja el verdadero estado alcanzado por el movimiento y no ha respondido a sus legítimos requerimientos y aspiraciones. Cabe señalar al respecto que mientras algunos aspectos de la Ley de Cooperativas de 1966 son rescatables, otros son obsoletos; así como unas temáticas son tratadas de una manera excesivamente detallada, otras carecen de profundización y reglamentación. Hay normas que nunca se aplicaron o se cumplieron, otras que no fueron actualizadas con la misma rapidez con la que se modificó el entorno socioeconómico y se fue transformando el propio sector cooperativo. Asimismo, hay artículos demasiado prohibitivos o intromisivos que se han convertido en un obstáculo y han dado lugar a abusos por parte de las autoridades públicas; y otros demasiados permisivos y protectivos que tenían su razón de ser cuando fueron formulados, pero que hoy en día sirven solamente para enmascarar ciertos privilegios (Naranjo, 1999). En síntesis, es opinión generalizada que la normativa vigente, por la existencia de artículos desactualizados y vacíos jurídicos, no es funcional a las necesidades actuales del sector cooperativo nacional. Se han registrado varios intentos por modificar dicha normativa y crear un nuevo marco jurídico para el sector cooperativo en su conjunto, pero sin mayor éxito. Las más recientes propuestas de reforma fueron presentadas a las autoridades competentes a mediados del año 2000. Por lo general, ha sido el sector de ahorro y crédito el promotor de diferentes iniciativas, a través de su federación (FECOAC). Sin embargo, se siguen sumando los proyectos sin lograr el propósito esperado. 5.2 Los organismos de fomento y supervisión: la Dirección Nacional de Cooperativas y el Consejo Cooperativo Nacional El limitado y contradictorio desarrollo del marco jurídico que regula el movimiento cooperativo ecuatoriano ha sido también consecuencia de la falta de estabilidad en sus organismos rectores: la Dirección Nacional de Cooperativas y el Consejo Cooperativo Nacional, pues a pesar de que en la Ley de Cooperativas se establece, en el Art. 96, que los respectivos directores "no serán de libre remoción del ejecutivo y durarán cuatro años en sus funciones, pudiendo continuar por períodos iguales, si fueren confirmados en los cargos, al final de cada período", en la práctica eso no se ha dado. 5.2.1 La Dirección Nacional de Cooperativas - DINACOOP Desde 1979 hasta 1999, es decir en 20 años, se han alternado 45 directores nacionales de cooperativas, con un promedio de duración en el cargo de seis meses; en ese lapso de tiempo ha sido prácticamente imposible programar o peor ejecutar planes de desarrollo para el movimiento cooperativo (Naranjo, 1999:43). La politización de la DINACOOP "ha permitido la designación de directores sin experiencia, ni ascendencia en el movimiento y sólo con intereses coyunturales que, a su vez, no ha propiciado ni la tecnificación ni la optimización de las condiciones de trabajo del personal y ha estimulado, más bien, su burocratización y la ausencia de propuestas o proyectos de actualización de las normas de control del cooperativismo" (Naranjo, 1999:43). Además, dicha situación se ha prestado para que funcionarios inescrupulosos abusen de su posición en la realización de determinadas prácticas y procedimientos administrativos, en desmedro de las organizaciones cooperativas. Cabe indicar que a partir de 1999, la Dirección Nacional de Cooperativas inició un proceso de saneamiento interno, lo que implicó una renovación de todo el personal de planta con el objetivo de realizar un cambio de orientación sustancial de la institución, (para adquirir una nueva imagen) e iniciar un profundo programa de modernización, con la finalidad de ofrecer un servicio eficaz y oportuno al movimiento. Esa reestructuración coincidió con la presencia en la DINACOOP de personas vinculadas al movimiento y conocedoras de los problemas que lo agobian. Dicho proceso condujo a la elaboración de un Plan Estratégico para el período noviembre 2001 - diciembre 2002; y, partir de marzo del 2002, a un proceso de reinscripción de todas las cooperativas existentes en el país, pues se desconocía cuántas de las organizaciones registradas se encontraban todavía activas. Para el efecto, las cooperativas agrícolas regresaron (después de treinta años) bajo el control de la Dirección Nacional de Cooperativas. En el Plan Estratégico de Desarrollo para el Sector Cooperativo se establecieron 6 áreas prioritarias de intervención: fortalecimiento institucional (tanto del movimiento y de sus organismos de integración como de las instancias gubernamentales a nivel central y local); capacitación y educación (formación de líderes y de equipos especializados de capacitadores, actualizando la metodología e incorporando nuevos instrumentos técnicos); funcionalidad institucional de supervisión y control (fortalecer y coordinar los sistemas de vigilancia a través de la formación de los recursos humanos de la DINACOOP); difusión y promoción (divulgación de experiencias relevantes que se constituyeran en potenciales ejemplos imitables); marco legal (actualización de la Ley y Reglamento General); financiamiento (mejorar las recaudaciones del 5% para educación cooperativa y buscar fondos nacionales e internacionales para la ejecución de proyectos específicos). Poco de lo señalado en dicho Plan pudo realizarse (por falta, fundamentalmente, de recursos) antes del reciente cambio de gobierno (15 de enero del 2003) y de la posesión del nuevo Director de la DINACOOP, que se espera dará continuidad a lo planificado. 5.2.2 El Consejo Cooperativo Nacional Según el Art.89 de la Ley de Cooperativas, el Consejo Cooperativo Nacional es "el máximo organismo oficial encargado de la investigación, coordinación y fomento de la actividad cooperativa en el país, y de la aprobación de todos los programas de educación cooperativa". En realidad, desde su existencia dicho organismo ha funcionado solo parcialmente y sin poder incidir de manera coherente en el movimiento cooperativo mediante políticas y líneas de acción claras y efectiva. Uno de los principales problemas que afecta a dicho organismo es su composición, pues 3 de los 7 miembros señalados en la Ley vigente pertenecen a instituciones inexistentes desde hace muchos años, como el IERAC y la Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica, o que nunca se llegaron a conformar, como el Consejo Cooperativo Nacional. Además, se cuestiona la legitimidad del representante del Instituto Cooperativo Ecuatoriano de Educación y Desarrollo (ICE), pues se trata de una institución que ha permanecido inactiva desde mediados de 1984 y que sólo recientemente ha entrado en proceso de reactivación. Finalmente, dos organismos de segundo grado, la Federación de Cooperativas de Ahorro y Crédito - FECOAC y la Caja Central Cooperativa - FINANCOOP, se disputan la representación de las Instituciones de Crédito Cooperativo que recaía en el desaparecido Banco de Cooperativas. Por lo tanto, quedan fuera de discusión solamente las membresías correspondientes a los representantes del Ministerio de Educación y de la Dirección Nacional de Cooperativas que, no obstante, están sujetas a los vaivenes y a la ‘capacidad’ de maniobra de los partidos y organizaciones políticas. Dicha situación permite explicar porqué el Consejo Cooperativo Nacional no pudo cumplir a cabalidad con su mandato. 6. La educación e investigación cooperativa En el Ecuador, la labor de educación y capacitación cooperativa ha sido desarrollada, desde el apogeo del movimiento, concomitantemente por instituciones gubernamentales, institutos privados de desarrollo, ONG, unas pocas universidades y por los respectivos organismos de integración. Esa dispersión conllevó a que el Consejo Cooperativo Nacional establezca, en 1984, una repartición de responsabilidades y especializaciones entre las diferentes instancias de enseñanza y formación cooperativa, con la finalidad de racionalizar el sistema (Hübenthal, 1987:349). A pesar de eso, no se logró forjar un nuevo ordenamiento y siguió la segmentación de las acciones y hasta la rivalidad entre organismos de capacitación de diferente orientación político-social. Aunque nunca se ha realizado una evaluación minuciosa de los aspectos cualitativos del proceso de enseñanza-aprendizaje cooperativo, se considera que la mayoría de los cursos que se impartieron -sobre todo en los años de auge cooperativo- no registraron mayores resultados, en cuanto a cambios de conductas o adquisición de conocimientos prácticos por parte de los participantes (Hübenthal,1987: 349). En lo que concierne el trabajo formativo desempeñado por los organismos de integración, como se señaló, ese declinó notablemente y hasta desapareció en algunos casos al debilitarse la ayuda internacional. La mayor labor fue desarrollada, sobre todo inicialmente, por instituciones como FECOAC y COOPSEGUROS en ámbitos predominantemente empresariales (sobre administración cooperativa o específicos para gerentes y dirigentes). 6.1 El Instituto Cooperativo Ecuatoriano de Educación y Desarrollo - ICE En 1971, a instancias del Consejo Cooperativo Nacional (en una de sus etapas de funcionamiento) se creó el Instituto Cooperativo Ecuatoriano de Educación y Desarrollo (ICE), como organismo de servicios cooperativos (Mills,1989:223). Las instituciones fundadoras fueron la DINACOOP, el IERAC, la FECOAC, la FENACOPARR, la FECOVI, la FENACAFE, la Fundación Ecuatoriana de Desarrollo, el Instituto Ecuatoriano de Formación Social (INEFOS) y el Banco de Cooperativas. Dicha institución recibió inicialmente el apoyo financiero de la Fundación Konrad Adenauer para la realización de proyectos de desarrollo cooperativo rural, en el ámbito de los cuales se dictaron cursos de educación cooperativa a sectores campesinos. Una vez acabados los recursos disponibles, el instituto enfrentó una serie de dificultades para autofinanciar sus actividades. Varias fueron las razones: algunos de los organismos fundadores desaparecieron; otros se desafiliaron o no utilizaron sus servicios; eso determinó la carencia de líneas claras de acción, frecuentes cambios en los cargos directivos y la inexistencia de una imagen claramente definida en el campo de la educación cooperativa. Por lo tanto, el ICE no logró cumplir con su objetivo de dar una mayor y mejor cobertura en los campos de educación, capacitación y asesoramiento técnico, y satisfacer plenamente las expectativas del sector. A partir de mediados de 1984 casi todas las actividades del ICE se suspendieron por problemas internos; sin embargo, la institución no desapareció completamente y está actualmente en proceso de reactivación, más por los esfuerzos de su directora que por sus reales potencialidades. Como se indicó el párrafo 5.2, el ICE ha mantenido su calidad de miembro del Consejo Cooperativo Nacional, según lo establecido en el Art. De la Ley de Cooperativas). 6.2 El trabajo educativo de las ONG y del Estado Los vacíos dejado por las instituciones gubernamentales y por los organismos de integración cooperativas en materia de educación y capacitación han sido parcialmente copados por organismos no gubernamentales. Cabe señalar al respecto, el Instituto Ecuatoriano de Formación Social (INEFOS), la Central Ecuatoriana de Servicios Agrícolas (CESA), la Fundación Ecuatoriana de Desarrollo (FED), el Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio (FEPP), el Centro Andino de Acción Popular (CAAP |
el estancamiento del Programa de Crédito Dirigido para la Producción Agrícola (CDPA)39, implementado por CUNA/AID a comienzos de 1965;