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El ordenamiento territorial:¿Moda o necesidad?

A través de este artículo se pretende demostrar que la disciplina del ordenamiento territorial (OT), más que una moda pasajera del entorno nacional e internacional, se ha transformado en una necesidad para cualquier administrador público que pretenda lograr un desarrollo armónico del territorio bajo su jurisdicción.

Cada vez con mayor frecuencia aparece en los medios de difusión este par de palabras: ordenamiento territorial, que en primera instancia hacen pensar en términos represivos: ordenar algo caótico, desordenado o falto de equilibrio en un territorio. El imaginario colectivo lo visualiza en términos restrictivos: prohíbe hacer. Si se lo planteara en lenguaje jurídico tendría un carácter sancionatorio y no un carácter normativo. Si bien esta primera acepción encierra algo de verdad, no lo es en sentido estricto.

La regulación del crecimiento de las ciudades existentes (apertura de nuevas avenidas, creación de parques o paseo públicos, trazado de ramblas, etc.)o la generación de ciudad en tierras aún no habitadas por el hombre, no "colonizadas", han recibido según su objetivo los nombres de Planes Directores, Planes Reguladores, Ensanches, etc.

Con distintos nombres a través de la historia, siempre ha tenido una referencia urbana, en contraposición a lo rural.

Con el paso del tiempo estos términos han evolucionado hasta llegar a nuestros días, cuando ha surgido la disciplina del Ordenamiento Territorial, cuya materia es la consideración de todos los temas vinculados al soporte físico de las actividades humanas, tanto sea urbano o rural.

A poco de introducirse en ese campo, se llega a la conclusión que el territorio deja de ser un mero objeto físico para transformarse en un sujeto, producto de la relación entre una sociedad y su espacio.

Es por lo tanto una actividad compleja, cuyo objetivo es analizar y resolver todo lo vinculado a los hechos sociales y al desarrollo del territorio. Tenemos entonces un primer cambio de concepto respecto al espacio y la relación con la sociedad.

El segundo cambio importante está vinculado al concepto de distancia. La estructura histórica tradicional de la ocupación territorial es básicamente como un rompecabezas, donde cada pieza encaja con otra en un "continum" superficial, debido al alto costo de los desplazamientos entre un lugar y otro: el campo circunda a la ciudad, la periferia al centro, el barrio a la fábrica, etc.

La Revolución Industrial no alteró esta forma de ocupación, ya que el tiempo de los desplazamientos si bien se redujo (un tren a vapor es más rápido que un caballo), la lógica de los asentamientos humanos y de las actividades productivas se mantuvo.

Recién con la Revolución Tecnológica se anula el concepto de distancia al desarrollarse las nuevas tecnologías aplicadas a la información y la comunicación: la informática y la telemática (comunicación de información a distancia). Piénsese por ejemplo, en la llamada Guerra del Golfo en febrero de 1991 y cómo se manejaron las imágenes para todo el mundo.

Esta Revolución trajo consigo importantes impactos sobre la información, la producción, el consumo, la movilidad y sobre la mayoría de las actividades del hombre, es decir, sobre el territorio.

Se puede agrupar en tres núcleos los impactos de esta revolución tecnológica:

1. impactos sobre la comunicación al disolver lo local en lo global
2. impactos sobre los procesos productivos al desarrollarse nuevas capacidades de diseño y control sobre los mismos, con independencia de su localización
3. cambios de relación entre la sociedad y su espacio al generarse la posibilidad de trabajo y residencia con autonomía del lugar físico donde el individuo se encuentre

Esta rápida enunciación de los cambios que se producen en nuestro tiempo, explican por sí mismos la complejidad del tratamiento del espacio y de las variables que se deben tener en cuenta para su manejo.

Corresponde aclarar la trascendencia que toma la iniciativa local en la definición de sus proyectos de futuro, desarrollando sus capacidades materiales y humanas, trascendiendo el marco de sus recursos naturales estáticos (entendiendo por tales las preexistencias de paisajes y recursos materiales).

Anticipación y oportunidad

Estos son los dos conceptos que rigen la disciplina y si alguno de ellos está ausente en el OT, se corre el riesgo de que sus objetivos nunca lleguen a concretarse.

La anticipación de los hechos por venir no es una práctica de la futurología ni de las "ciencias adivinatorias", sino que resulta del análisis ponderado de las múltiples variables que actúan sobre el territorio considerándolo como un sistema complejo. Elegidas las variables, se imagina que ocurriría en el sistema, actuando sobre una o varias de ellas. No es otra cosa que la construcción de escenarios prospectivos, es decir de escenarios futuros.

Mediante este instrumento (construcción de escenarios prospectivos), se anticipa con relativa certeza, situaciones que podrán presentarse en el futuro, para poder actuar corrigiendo las cuestiones negativas, modificando las tendencias no deseadas y facilitando las que se consideran positivas.

De esta manera aparece en escena el segundo concepto del título: oportunidad.

La oportunidad es la conveniencia en tiempo y lugar para actuar en algunas variables. Puede corregir los desequilibrios, ni antes ni después, en el momento oportuno y en el lugar adecuado que la contingencia lo requiera.

Ordenamiento territorial estratégico

Si hasta ahora se ha explicado brevemente para qué sirve el OT, corresponde entonces ahondar en qué es este nuevo instrumento de planificación del territorio.

En primer lugar corresponde aclara que muchas veces aparece asociado al concepto de OT el término estratégico.

Los orígenes de la planificación estratégica son militares -strategoi-, eran los generales de los ejércitos tribales griegos, líderes políticos escogidos, que dejaban las tácticas de batallas a los líderes de las tropas, mientras ellos se dedicaban a gobernar en los asuntos políticos.

La planificación estratégica se define como:"...un proceso continuo y sistemático donde las personas toman decisiones acerca de los resultados futuros que pretenden, cómo se lograrán estos resultados, y cómo se mide y evalúa el éxito".

Al definirse la planificación estratégica como un proceso, debemos agregar que en él participan diferentes actores, se colige entonces que existe una diferencia sustancial en el concepto tradicional de planificación.

En esta modalidad tradicional de planificar se entiende que un solo actor, básicamente técnico con objetivos y mandato político, planea y controla desde el gabinete las directrices que se llevarán adelante para lograr los objetivos políticos de la organización que lo mandata.

Aquí surge la gran diferencia con la planificación estratégica, ya que ésta no se convalida, si no cuenta con la participación de todas las personas u organizaciones que participan en las grandes decisiones sobre su territorio. Debe ser por tanto, participativa, democrática y consensuada. Todos los actores deberán controlar el proceso de planificación, planteando las oportunidades y las amenazas que afectarán las metas y logros de la organización (supranacional, nacional o local).

Obviamente todos los miembros de la sociedad no pueden participar directamente de la planificación, así surge la indispensable necesidad de una voluntad política fuerte de descentralización de las decisiones y de organizaciones representativas consolidadas, como portavoces y cadenas de transmisión desde sus bases, proponiendo y decidiendo con una direccionalidad desde abajo hacia arriba.

Si antes se hablaba de recursos estáticos (paisaje, etc.), aparece ahora la necesidad de contar con los recursos dinámicos de cada lugar, es decir, su población.

Los rasgos identitarios, construidos a través de la historia, generan las aptitudes y actitudes que un determinado grupo posee para enfrentar contingencias de variado signo, así surgirán las diferencias entre los distintos territorios para superar situaciones negativas (desempleo, reconversión obligada de la producción, agresión ambiental, etc.), y para aprovechar oportunidades de construir sus propios futuros.

Estos planteos que pueden sonar utópicos para el Uruguay del 2000, quizá no sean tales. Parece evidente que el sistema político nacional toma nota de ello, al plantear en el nuevo marco constitucional el fortalecimiento de los gobiernos locales y de su capacidad de autodeterminación. Discurso puor la galerie o voluntad política real, lo verificará el país en muy corto período de tiempo.

La caja de herramientas

Al principio del párrafo anterior, se planteaba definir qué es el OT. Básica y sucintamente diremos que es una "caja de herramientas" a la cual apelar para obtener determinados resultados.

Cuando se emprende cualquier tarea, ya sea física o intelectual, las herramientas de las cuales nos servimos, nos ayudan a lograr nuestros objetivos. La caja de herramientas del título, es una batería de instrumentos intelectuales que nos permiten alcanzar objetivos de ordenación para el territorio, cuyas consecuencias son básicamente físicas en la distribución de usos del suelo.

Estos instrumentos pueden ser de tipo directo o indirecto.
  Los instrumentos directos a su vez se pueden agrupar en aquellos de tipo normativo como los decretos y resoluciones municipales; de tipo institucional como la creación de ámbitos de concertación y propuesta, y los más difundidos por su uso, como los programas, planes y proyectos concretos sobre una materia o territorio determinados.

  Los instrumentos de tipo indirecto son las leyes nacionales, de aplicación en todo el territorio de un país y cuyo ejemplo paradigmático en el Uruguay es la llamada Ley de Creación y Ensanche de Centros Poblados del año 1946. Las ordenanzas municipales son también leyes cuya jurisdicción está definida por los límites de cada Departamento y reglamentan la higiene de la vivienda, el uso del suelo, las afectaciones de los predios respecto a retiros o alturas, etc. Especial mención merece la Ley Nº 9515, del año 1935, conocida como Ley Orgánica Municipal, que a pesar de haber cumplido sus sesenta y tres años, es uno de los instrumentos de mayor aplicación en nuestro país ya que define con claridad los deberes y competencias de los Gobiernos Departamentales en lo que hace referencia al territorio.

Son instrumentos del OT los Planes Directores, Planes Urbanos, Planes Especiales de Reforma Interior y otros como concretamente el Plan de Rehabilitación del Barrio Goes.

Conclusiones

Aseguraba al comienzo de este artículo que el OT no es una actitud snob de la tecnocracia internacional, sino que su razón de ser radica en la imperiosa necesidad que ha caído sobre las jerarquías de gobierno de todos los países de reequilibrar sus territorios en el horizonte de los nuevos paradigmas tecnológicos.

Aunque parezca una frase grandilocuente, encierra sin dudas una cuota de veracidad, pero aún falta analizar un punto: quién es la persona idónea para elaborar y llevar adelante las propuestas de ordenación territorial.

Históricamente ese rol lo ha asumido el Arquitecto Urbanista (en Uruguay, Arquitecto a secas, pero con formación de Urbanista). Hoy esa exclusividad no la tiene un solo técnico y quizá ni siquiera un técnico egresado de nuestra actual Universidad de la República.

Por cierto que la formación que posee un graduado de la Facultad de Arquitectura, es la que más se acerca al perfil requerido para la tarea, pero en rigor quien mejor podrá actuar como coordinador de planes de OT, será aquel que logre articular los intereses entre la sociedad civil, el ámbito político y los intereses económicos.

Hoy no existe en nuestro país la carrera de "Articulador de la sociedad", probablemente no exista en ningún lugar, por tanto resulta indispensable que se diseñe la formación de postgrado necesaria en todas las carreras universitarias tradicionales, cuyo principio básico sea el de comprender en todas sus dimensiones los problemas del territorio. En otras palabras, tener una visión holística de la realidad.

Si bien es cierto que los técnicos en OT juegan un papel importantísimo en la definición de las estrategias territoriales, no debemos olvidar que es la población en general el verdadero protagonista en la definición y puesta en práctica de dicha planificación.

Por tanto debemos ser conscientes de nuestros derechos y obligaciones en esta disciplina, exigiendo la participación en las decisiones y la consideración de las necesidades de todos, para lograr el objetivo principal: la mejora de la calidad de vida en nuestras comunidades.

* Extraído de la revista Dinámica Cooperativa nº 120