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Regulación y Supervisión de Cooperativas de Ahorro y Crédito  en América Latina 

I. Introducción

En los últimos años se ha hecho más notable la necesidad de incrementar los esfuerzos por mantener los sistemas financieros latinoamericanos sanos, sólidos y solventes. Sin embargo, durante muchos años cuando se hablaba de intermediación financiera sólo se refería a la banca tradicional, dejando por fuera a las cooperativas de ahorro y crédito (CACs), que también se dedican a dicha actividad. Por otro lado, la supervisión por parte de los institutos estatales de cooperativas se ha mostrado insuficiente, también por el permanente conflicto entre sus funciones de fomento y fiscalización y por la heterogeneidad de las actividades en los sectores cooperativos. Esta situación ha contribuido a sonadas intervenciones y quiebras incluso en CACs grandes, lo que ha producido en cierta medida la desconfianza hacia las CACs que hoy en día persiste en varios países de América Latina y el Caribe.

Un estudio realizado en el año 1998 por la DGRV y el CEMLA (Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos con sede en Ciudad de México) sobre la situación de las CACs en 11 países de Latinoamérica y el Caribe, denotó que es todavía insuficiente el área de cobertura de la regulación y supervisión especializada de este tipo de intermediario financiero. El presente resumen pretende describir el panorama latinoamericano de los países comprendidos en el estudio mencionado, es decir Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, República Dominicana y Uruguay y adicionalmente Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela.

II. Importancia cuantitativa, impacto social y concentración de los sectores cooperativos

Aunque los porcentajes manejados por las CACs en los mercados financieros nacionales parecen con pocas excepciones (Paraguay y Uruguay) a primera vista bajos, su impacto social y por ende también económico es considerablemente más grande:

  En Chile, por ejemplo, el sector de las CACs tiene apenas un 0,4% del mercado en términos del volumen de activos, pero es responsable por la quinta parte de todos los créditos del sector formal.

  En Ecuador, aunque las CACs tienen solamente una participación en el mercado de 1,6% en términos del volumen de activos, las cooperativas financieras manejan 1,2 millones de cuentas, comparado con 1,5 millones de cuentas manejadas por los bancos.

  En Bolivia, con un porcentaje de 5% del mercado (de depósitos), las CACs reúnen 25% de los ahorrantes del país.

  En Costa Rica, la participación de las CACs en el mercado es de un 3% con respecto al volumen de activos, pero manejan aproximadamente 100.000 operaciones crediticias de un total de 700.000 en el sector financiero supervisado.

Independientemente de su impacto económico-social, se pueden diferenciar los sectores cooperativos según el grado de concentración. Encontramos sectores muy concentrados (por ejemplo en Chile) y muy atomizados (como en Brasil), además numerosos grados intermedios. Está previsto analizar las implicaciones de la concentración en detalle (efectos sobre crecimiento, fuerza de las Federaciones, factibilidad de la supervisión, etc.).

III. Perfil de las CACs en América Latina

Mientras en algunos aspectos las CACs en América Latina muestran en cuanto al catálogo de sus actividades y sus posibilidades cierta convergencia hacia la banca tradicional, en otros conservaron su carácter especial y sus limitaciones: Cada vez menos CACs se limitan a trabajar solamente con asociados con un vínculo común, ahora más bien abren la posibilidad de ser socio a todo público. Actualmente entre los países de la muestra, sólo en el caso de Brasil la legislación exige el vínculo común. En aproximadamente la mitad de los países, las CACs se deben limitar a captar de sus asociados y no están habilitadas para captar depósitos de terceros.

En la gran mayoría de los países objeto del presente artículo, las CACs otorgan crédito sólo a sus asociados; en aproximadamente la mitad de los casos están habilitadas para mezclar sus actividades de ahorro y crédito con otros servicios para sus asociados (p. ej. compra-venta de electrodomésticos, cobro de servicios públicos), hecho que dificulta el control y la supervisión de las instituciones. En casi todos los países de la muestra las CACs compiten entre ellas y no respetan el "principio regional" (como lo es el caso de Alemania).

En la mayoría de los países analizados, las CACs gozan de privilegios impositivos debido a su supuesto carácter como entidades "sin fines de lucro". Por el otro lado, prácticamente en ningún caso están habilitadas para emitir cuentas corrientes, no tienen cuentas en los Bancos Centrales y consecuentemente no participan en el sistema de pagos, incluso en los casos donde cumplen con el encaje legal del instituto emisor. Generalmente, tampoco están integradas a los sistemas de protección de depósitos, en muchos casos ni siquiera en las centrales de riesgo existentes en los diversos países. Estas limitaciones puestas por los legisladores, los Bancos Centrales y las Superintendencias, se deben en buena parte a la deficiente regulación y supervisión de las CACs, que se analizará a continuación.

IV. Bases legales para la supervisión especializada

Genéricamente, los casos existentes en América Latina pueden ser organizados en tres grupos desde el punto de vista legal.

  Primero, el caso que las CACs no son reguladas como intermediarios financieros, sólo existen disposiciones demasiado generales de las leyes cooperativas mencionadas. El Estado se limita a otorgar la licencia de funcionamiento y somete a las CACs al control insuficiente del instituto estatal de cooperativas. No existe una ley específica para CACs con una normativa prudencial, ni son incorporadas en la ley de bancos o reguladas en decretos especiales. En este rubro están por ejemplo los casos de Guatemala, Nicaragua, Panamá, República Dominicana y Venezuela.

  En el segundo grupo existen además leyes o decretos especiales para CACs (p. ej. en Colombia, Costa Rica, Bolivia, El Salvador, en México para las SAPs y las Uniones de Crédito y en Perú).

  El tercer grupo lo constituyen los países donde las CACs son reguladas básicamente en la Ley General de Bancos y tratadas como verdaderos intermediarios financieros (por ejemplo las Cajas de Crédito en Argentina y las CACs en Bolivia). En el caso de Honduras, la “Ley de la Comisión Nacional de Bancos y Seguros” incluye a las CACs como sujetos de fiscalización por parte de la Superintendencia de Bancos, Seguros e Instituciones Financieras, sin embargo hasta ahora sólo 3 CACS están fiscalizadas.

Existe cierta tendencia hacía la promulgación de Leyes y/o reglamentos especiales para el sector.

V. Supervisión no especializada por parte de institutos cooperativos

Como vimos, una buena regulación y supervisión de CACs comienza con una adecuada base legal para su control. En todos los países latinoamericanos de la muestra existe una Ley de Cooperativas, en la cual se regulan de una manera genérica todos los tipos de cooperativas. Los institutos estatales de cooperativas, en algunos países están integrados en diversos Ministerios en la forma de un Departamento (Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, Nicaragua y Uruguay), llevan el nombre de una Superintendencia (Colombia y Venezuela) o son instituciones independientes o dependientes directamente de la Presidencia. Son quienes velan por el cumplimiento de estas leyes. Sólo en los casos de Brasil y Perú no existen institutos de cooperativas o un equivalente, resultado del hecho de que las cooperativas de crédito son supervisadas en su totalidad por el Banco Central do Brasil respectivamente la Federación FENACREP en Perú.

Sin embargo, las Leyes de Cooperativas, diseñadas para regular el funcionamiento de las cooperativas independientemente de sus actividades, no pueden reglamentar el comportamiento específico de las respectivas actividades de cooperativas que abarcan actividades desde transporte o producción agraria hasta la intermediación financiera. En otras palabras, el criterio para la selección del tipo de supervisor estatal debería ser la actividad de la empresa y no su forma jurídica. Para la actividad de la intermediación financiera sin embargo, ya existen entes estatales de supervisión, cuya utilización permite la realización de efectos de escala y una fiscalización más eficiente y menos costosa.

Además, los institutos estatales de cooperativas en América Latina se encuentran en un constante conflicto de interés entre sus funciones de fomento y de control de los sectores cooperativos, el cual en muchos casos no ha podido ser resuelto de una manera satisfactoria. Estos argumentos llevarían a la conclusión de implementar una división de labor entre los institutos y las Superintendencias Bancarias en el sentido de que los institutos son responsables del registro para todo tipo de cooperativa y ejercen el control legal (velando por el cumplimiento de las Leyes de Cooperativas), mientras las Superintendencias se encargan de las fiscalización de la actividad financiera. Esta división haría el control de las cooperativas financieras más eficiente y evitaría una duplicación de trabajo y de costos.

Sorprendentemente, en el caso de las aseguradoras cooperativas, nadie cuestiona la responsabilidad de un ente estatal especializado -sea una Superintendencia de Bancos o de Valores - para vigilar dichas instituciones.

VI. Supervisión de CACs: situación actual y perspectivas

1. Intermediación financiera a través de CACs

Algunos supervisores excluyen CACs que sólo trabajan exclusivamente con sus asociados del control especializado, pero incluyen las CACs que trabajan también con terceros (es decir no asociados o el “público”). Argumentan que operaciones con asociados no representa “intermediación financiera” y que los usurarios de los servicios financieros de las así llamadas CACs “cerradas” no necesitan la protección estatal intensa a través de las Superintendencias Bancarias o Bancos Centrales. En Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay las autoridades se dejan guiar por esta lógica.

El argumento expuesto es tan simple (y cómodo para las autoridades para excluir buena parte del control especializado) como equivocado: La polarización en los don modelos de CACs “cerradas” y “abiertas” no refleja la realidad en ninguno de los países mencionados:

  Con tan solo un aporte mínimo (por ejemplo en el orden de US$ 5) el cliente no asociado se convierte en asociado y co-propietario de la cooperativa. Incluso regalan en algunos casos las aportaciones mínimas y las contabilizan como gastos de la CA.

  Buena parte de estos clientes no están concientes de su calidad como asociados y los derechos y posibilidades de participación que esto implica.

  El criterio tampoco puede asegurar, que son las CACs grandes las que entran en la supervisión: La mayor CAC en la Colombia “pre-crisis” Cuprocrédito, fue una cooperativa “cerrada”.

  El régimen crea una distorsión del mercado con un régimen mixto y poco lógico.

  Las CACs mismas aprovechan la deficiencia regulatoria: encuentran mayor flexibilidad (p. ej. en la libre apertura de filiales) y mayores ventajas impositivas afuera de la supervisión.

Estos argumentos llevan a la conclusión, que el cómodo pero falso argumento de excluir las así llamadas “CACs cerradas” debe ser sustituido por otro: él de definir intermediación financiera como la aceptación de recursos redimibles con el fin de transformarlos en crédito. Esta definición no sólo abarcaría las CACs cerradas tal como fueron definidas arriba (-que trabajan exclusivamente con asociados-) sino también las de vínculo común o laborar-empresarial (“common bond”) en la medida que captan más (auténtico) capital (de riesgo) no redimible, es decir depósitos o capital fácilmente redimible.

2. La situación actual

En América Latina, la supervisión especializada está ubicada ya sea dentro del Banco Central o fuera del instituto emisor como potestad de una Superintendencia Bancaria. Mientras que en los cuatro países del MERCOSUR observamos la primera figura (modelo anglosajón), en el resto de América Latina prevalece la Superintendencia independiente, en los países andinos un resultado de la misión Kemmerer en los años 20. El Cuadro F ofrece detalles al respecto.

De los dieciocho países comprendidos en el Cuadro G, diez han incluido en la supervisión especializada de la Superintendencia por lo menos una parte de sus cooperativas financieras (no bancarias). En síntesis, del total de CACs de los 18 países, sólo un tercio está en la supervisión especializada debido a que las entidades fiscalizadoras típicamente sólo consideran las CACs más grandes para la incorporación o las excluyen totalmente. En este contexto se observan cuatro diferentes enfoques de los supervisores:

  Supervisión de todas las CACs (sólo en el caso de Brasil y Perú).

  Supervisión de todas las cooperativas con cierta forma jurídica; sin embargo, existen varias formas jurídicas de cooperativas financieras (no-bancarias) y no todas entran en la supervisión (Argentina, México y Uruguay).

  Supervisión de una parte de las CACs en la supervisión, en función del capital (Colombia, Bolivia y Ecuador) o de los activos (Costa Rica y Honduras).

  Supervisión de un círculo históricamente definido (como en el caso de Chile).

Aunque en el penúltimo caso el tamaño mínimo de las CACs es necesario para ingresar en la supervisión especializada por parte de las Superintendencias, se da la situación que CACs cerradas fuera de la supervisión pueden ser más grandes que CACs abiertas e incluidas en la supervisión (Argentina, Bolivia, Ecuador y CACs de vínculo común en Costa Rica), por lo que este parámetro no resulta un buen indicativo de cuáles CACs deberían quedar fuera o dentro. La dicotomía creada por este enfoque distorsiona y segmenta más bien el mercado financiero, no permitiendo la creación de un régimen único (“level playing field”).

Talvez sorprendentemente, buena parte de las instituciones centrales del sector cooperativo están afuera de la supervisión especializada.

3. Perspectivas de desarrollo para CACs supervisadas

La situación insatisfactoria en cuanto a supervisión ha producido que las CACs en algunos países no hayan seguido prácticas financieras adecuadas o saludables, pues el control del instituto cooperativo estatal no ha sido suficientemente especializado y eficaz en ningún caso.

Con las nuevas tendencias de la globalización y de competencia abierta, las CACs deben ser supervisadas si quieren competir, ya que la fiscalización oficial da mayor confianza a los asociados y al público en general. Sin embargo, el proceso de la definitiva inclusión al mercado regulado tiende a ser muy exigente (capital mínimo, creación de estimaciones para incobrables, clasificación de cartera según el riesgo, reglas para la concesión de créditos e inversiones en actividades no financieras, manuales de cuentas uniformes y envío de información oportuna a la Superintendencia).

Sin embargo, en la medida en que las CACs estén integradas cada vez más en la supervisión especializada adquirirán también “derechos morales” frente a los Bancos Centrales con la posibilidad de tener en el futuro cuentas corrientes en los institutos emisores para poder participar plenamente en el sistema de pagos y para tener acceso al refinanciamiento. Por el otro lado, deberán cumplir obligaciones como el encaje legal con el fin de igualar las condiciones para competir entre todos los participantes en el mercado. Al mismo tiempo se podría ampliar sucesivamente el catálogo de actividades permitidas para CACs (p. ej. cuentas corrientes, emisión de tarjetas de crédito, etc.). En estas condiciones, las CACs también deberían estar incluidas en los fondos de seguro de depósitos aunque sea con parámetros diferentes de los bancos (en cuanto a cobertura, prima, etc.) y en las centrales de riesgo para créditos.

VII. Normativa prudencial

1. Coeficiente de solvencia

Talvez el criterio clave de la normativa prudencial para intermediarios financieros es el capital. En ocho países del total de la muestra, las Superintendencias han implementado los criterios de adecuación patrimonial para las CACs. Los porcentajes aplicados van en algunos países mucho más allá de los coeficientes exigidos de los bancos -en Bolivia (10% a 20%) y Colombia (9% para Cooperativas Financieras hasta 30% para las cooperativas en la supervisión por medio de la SUPERSOLIDARIA), como lo muestra el Cuadro L. Chile, en cambio, sigue con el tradicional criterio del apalancamiento entre capital y depósitos -de sólo 2:1- para las CACs, igual que Brasil (5:1), que introdujo este factor en mayo de 1999, Colombia (para las CACs vigiladas por la SUPERSOLIDARIA 3:1), Costa Rica (10:1), MEX (40:1 para Uniones de Crédito) y Perú (11:1).

2. Capital mínimo inicial

Sin embargo, el coeficiente de solvencia raras veces constituye un problema para las CACs, aunque el valor estipulado sea considerablemente mayor que el exigido de los bancos. Es más bien el capital mínimo inicial (“capital de arranque”) el que por lo general limita la creación de muchas CACs.

Al respecto se debería implementar un capital mínimo suficientemente alto como barrera de entrada, ya que de lo contrario sería imposible esperar que la Superintendencia esté dispuesta a supervisar todas las CACs. En otras palabras, la barrera a la entrada en forma de un capital mínimo inicial significativo es una precondición para la supervisión especializada de la totalidad de las CACs, ya que por la falta de presupuesto, de infraestructura y de personal por parte de las Superintendencias y por el gran número de CACs que existe en muchos países sería muy difícil fiscalizar un muy variable número de ellas. Por otro lado hay que fijar los niveles para el capital social tampoco excesivamente altos para permitir que sobrevivan las instituciones y admitir cierto acceso al mercado. En Argentina por ejemplo, recientemente se bajo los excesivos capitales mínimos para las Cajas de crédito (US$ 15 Millones) a niveles más accesibles (US$ 5 Millones).

3. Redimibilidad versus estabilidad de capital

Adicionalmente, es importante que las CACs cuenten con un capital social estable con el fin de disponer de un verdadero capital de riesgo. En la actualidad, el capital de las CACs en algunos países es volátil en el sentido de que el asociado entra y sale cuando quiere sin ninguna restricción. Este alto grado de redimibilidad del capital se observa en Ecuador, Guatemala, República Dominicana y Venezuela.

Una manera de estabilizar el capital social consiste en que se incluya en la legislación, que las devoluciones de capital deben hacerse al final de ejercicio económico en la forma y condiciones que establezcan los estatutos. En este sentido algunas CACs han introducido una cláusula en sus estatutos sobre límites a devolver en el ejercicio económico, por ejemplo un 10% del capital social por año como máximo; en otros casos el legislador o las CACs mismas exigen que no haya una reducción neta del capital. Otros como Bolivia, prohiben la devolución de las aportaciones si esto significará la violación de una norma prudencial de la Superintendencia.

4. Créditos de gran monto

Las disposiciones sobre créditos de gran monto generalmente no tienen la misma importancia en las CACs como en la banca tradicional, dado que las cooperativas en casi todos los países otorgan crédito exclusivamente a sus asociados (excepto en Argentina, Colombia y Uruguay en algunos casos). Como estos últimos son personas naturales en su gran mayoría, el crédito que pueden recibir es limitado sobre todos por:
  sus ahorros previos,
  su capacidad de pago (ingresos corrientes, salario) y/o
  las garantías que pueden dar (patrimonio).

El capital de la institución financiera misma, sin embargo, que es un punto de referencia para créditos de gran monto, no es muy relevante por las razones destacadas.

5. Disposiciones contra el lavado de dinero

Cada vez más importantes son las disposiciones contra el lavado de dinero a nivel internacional, exigidas por ejemplo por el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea. Estas disposiciones alcanzaron plenamente también el continente americano, y con eso -en parte- también las cooperativas con actividad financiera.

En la mayoría de los países de la muestra estas disposiciones afectan a las CACs aunque no estén vigiladas. Con excepción de Chile, en todos los países la normativa establece un umbral que generalmente es de US$ 10.000[10] y que incluye todas las transacciones en moneda extranjera o su equivalente en moneda nacional. En la mayoría de los países el control lo realiza la Superintendencia Bancaria. El hecho de que las CACs son alcanzadas por estas reglamentaciones incluso en algunos casos que no conocen supervisión especializada de las cooperativas (p. ej. Panamá, República Dominicana o las CACs no vigiladas en Chile) subraya que no se trata de disposiciones que intentan velar en primer lugar por una mayor estabilidad del sistema financiero o de intermediarios individuales, sino son parte del combate contra el crimen.

6. Participación en las centrales de riesgo

Un aspecto talvez más institucional y menos de regulación es la participación de las cooperativas financieras en las centrales de riesgo. Como demuestra el cuadro O, en todos los países con excepción de Panamá existe una central de riesgo, generalmente manejada por la SB. Como regla general, se puede deducir de la sinopsis en el anexo, que se incluyen las cooperativas en las centrales en la medida que estén vigiladas por la SB o el BC. Esta regla vale para todos los países que poseen centrales, con la sola excepción de la cooperativa FINCOOP en Venezuela (la cual, no supervisada, entró en la central por decisión del Banco Central de Venezuela antes de que la central pasara a manos de la SB).

VIII. Conceptos alternativos de supervisión

1. Las Federaciones como controladores

La supervisión especializada del total de las CACs por parte de las Superintendencias Bancarias en muchos casos se ve limitada por un conjunto de factores: La gran cantidad de instituciones, su relativamente pequeña participación en el mercado y -en muchos casos- la gran dispersión geográfica. Estas circunstancias han propiciado un auge en mecanismos como “autocontrol” y “supervisión auxiliar” en las cuales las Federaciones juegan roles importantes. El Cuadro P ofrece una sinopsis de estas Federaciones y Asociaciones de CACs.

Para que una delegación de (ciertas) funciones de supervisión sea efectiva, se requiere de fuertes Federaciones con -idealmente- un alto grado de afiliación. En la práctica se observa al respecto un espectro bastante amplio de países con Federaciones nacionales muy fuertes (como en Brasil o Colombia) hasta Federaciones muy débiles o no existentes (como en el caso de Bolivia).

2. Supervisión delegada

En Perú, la Ley establece que la supervisión financiera de todas las CACs las realice la Federación Nacional de Cooperativas de Ahorro y Crédito del Perú (FENACREP) como una supervisión delegada -y no auxiliar-, ya que todo el trabajo de supervisión in situ y de despacho lo hace la Federación. La Superintendencia se limita a fiscalizar a FENACREP.

La particularidad de este modelo es que FENACREP tiene la potestad de crear normatividad aunque en última instancia es la Superintendencia de Bancos y Seguros (SDS) la que la aprueba. Además, la Federación puede sancionar a las CACs e intervenirlas. Actualmente existen 190 CACs en Perú - todas supervisadas por FENACREP, de las cuales 134 están federadas.

3. La supervisión auxiliar

El concepto de la supervisión auxiliar a nivel latinoamericano fue primeramente puesto en práctica en el caso de Costa Rica. Con base en la “Ley de Regulación de la Actividad de Intermediación Financiera de las Organizaciones Cooperativas” (1994) y la “Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica” (1995), se contempló la facultad para la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) de contar con los servicios de un supervisor auxiliar que realizará funciones auxiliares de fiscalización en las Cooperativas de Ahorro y Crédito siguiendo un esquema determinado por la SUGEF.

En la “Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica” se introdujo adicionalmente la posibilidad de contratación remunerada de un supervisor auxiliar -que podía ser la Federación- siempre y cuando cumpliera con los requisitos establecidos por la SUGEF. Sin embargo, (como no fue posible remediar el problema del costo de la supervisión auxiliar) AUDICOOP, que había sido previamente autorizado por la SUGEF como supervisor auxiliar, renunció a esta actividad en febrero de 1998.

En la recién aprobada "Ley de Intermediarios Financieros No Bancarios" en El Salvador, se crean también las bases de una supervisión auxiliar (pagada) de las CACs según especificaciones exactas del supervisor oficial. Entrarían en la supervisión especial todas las cooperativas que capten depósitos de ahorro o a plazo o que lleguen a cierto tamaño. Las demás CACs seguirían siendo vigiladas por el INSAFOCOOP.

En Brasil desde el año pasado los supervisores auxiliares efectúan estas labores para el Banco Central.

En Honduras el IHDECOOP delegó en el IPCA (Inspección y Protección de CACs propiedad de 47 CACs) la supervisón de todas las CACs. Adicionalmente, existe FINACOOP (financiado con fondos de AID) financiera de las CACs que realiza supervisión de las CACs.

4. Autorregulación y autocontrol

En otros países las CACs optaron por un tipo de autocontrol por medio de sus propias Federaciones. En la República Dominicana, por ejemplo, la Asociación AIRAC desarrolló una normativa prudencial que abarca una amplia gama de indicadores. Las CACs afiliadas deben cumplir con parámetros mínimos establecidos por AIRAC para poder accesar los servicios brindados por la Asociación.

De igual manera FEDECRÉDITO y FEDECACES en El Salvador velan por la integridad de sus miembros a través de una normativa prudencial propia, que en algunos casos excede las normas bancarias. Este exitoso autocontrol es una buena base para implementar un modelo de supervisión auxiliar en la nueva Ley. Un tercer caso de autorregulación y autocontrol es el de Guatemala, donde la Federación FENACOAC vela por la disciplina financiera de sus 30 miembros. En Colombia, la CONFECOOP aspira a empezar con un sistema integrado de autocontrol (SIAC) a partir de 2001.

5. Diferencias entre autocontrol y la supervisión delegada o auxiliar

Dos grandes diferencias se destacan entre el autocontrol por un lado y la supervisión delegada o auxiliar por el otro:

  Primero, que en el autocontrol el Estado típicamente no interviene, dado que es totalmente voluntario, mientras en la supervisión delegada o auxiliar se aplica la normativa “oficial” y

  segundo, que en el marco del autocontrol las Federaciones fiscalizan sus miembros (es decir todos sus miembros y sólo ellos), mientras la supervisión delegada / auxiliar sugiere el control de un universo de intermediarios establecido por la Superintendencia Bancaria, sean miembros de la Federación o no.

IX. Costo de las supervisión de CACs

Los presupuestos de los supervisores en América Latina se nutren generalmente de aportes de los supervisados, en algunos casos hay estrategias mixtas (en Costa Rica el 80% de los gastos efectivamente incurridos anualmente por la SUGEF - presupuestariamente depende del instituto emisor- lo aporta el Banco Central y el restante 20% lo aportan las entidades fiscalizadas) y -en otros- el supervisor no cobra a los supervisados (p. ej. en Argentina y Paraguay). Los aportes normalmente se definen en función del tamaño del supervisado, generalmente los activos. Este esquema de financiamiento proporcional favorece a las CACs en dos sentidos:

  Primero, las CACs aportarían también en proporción a su tamaño (p. ej. activos) y no en proporción al trabajo a realizar por parte de los inspectores. Con efectos de escala muy fuertes en la supervisión bancaria respecto al tamaño del supervisado, siendo una institución financiera pequeña y aportando sólo proporcionalmente al tamaño constituye una ventaja relativa para los intermediarios pequeños en general (y no sólo para las CACs).

  Segundo, algunas cooperativas están lejos de la sede del supervisor, por lo que el costo se encarece al tener que realizar la supervisión in situ en la sede (p. ej. Costa Rica: las dos CACs con mayor monto de activos) la cooperativa. De esta manera el costo efectivo de supervisar dos instituciones financieras del mismo tamaño (p. ej. en activos) es diferente, dependiendo del lugar donde se encuentre, y no existe diferenciación para el pago al supervisor.

Por el otro lado, el importante rol en el desarrollo de los países que juegan las CACs, justifica este tratamiento implícitamente favorable de las CACs en la supervisión especializada directa. De igual forma, en Alemania (donde la supervisión se financia proporcionalmente al tamaño de la institución) la Superintendencia Bancaria no paga a las Federaciones que desempeñan funciones como supervisores auxiliares. El argumento de la dispersión geográfica de los supervisados, además, pesa menos en el costo en el caso alemán, siendo la supervisión corriente (incluyendo controles in situ) la función del fuertemente descentralizado Bundesbank (Banco Central de Alemania) con sus 130 sucursales en todo el territorio nacional. Adicionalmente, en el caso alemán hay fuertes efectos de sinergia entre la supervisión auxiliar y la auditoría externa, ambas llevados a cabo por las Federaciones.

A diferencia del caso alemán, en América Latina sólo siete Federaciones efectúan trabajo de auditoría externa y en el caso de supervisión auxiliar (Costa Rica) o delegada (Perú) cubre también CACs no-afiliadas. En esta situación se requiere un pago al supervisor auxiliar (como se pretendió en AUDICOOP Costa Rica) o de las CACs vigiladas mismas (en Perú) al supervisor auxiliar o delegado para evitar un déficit presupuestario del mismo.

X. Auditoría externa y revisión interna

1. Auditoría y revisión como apoyo del supervisor oficial

Debido al alto número de CACs y la fuerte descentralización regional, tanto la auditoría externa como la revisión interna pueden tener un significado especial como apoyo a las autoridades en su labor de supervisión corriente. Queremos analizar a continuación -entre otras-, en qué medida el supervisor oficial interviene a través de reglamentos en los procesos de auditoría y de control interno.

2. Auditoría externa

La auditoría externa constituye el primer apoyo del órgano fiscalizador, ya que de la calidad de la auditoría depende la profundidad que el supervisor estatal deba realizar su inspección. Por otra parte, puede implicar una disminución de costos y de labores para las Superintendencias, ya que los informes de los auditores servirán de base para una supervisión más eficiente de la cooperativa.

Como lo muestra el Cuadro T, en la mayoría de los países es obligatorio que las CACs realicen una auditoría externa una vez al año (en 16 de 18 países). Adicionalmente, en la mayoría de los países todavía no se elaboran en las SBs listas de Auditores Externos certificados y admitidos para trabajo en CACs, pero sí es más común que se envíen los informes finales a las Superintendencias. La elección del Auditor Externo en general recae sobre los Consejos de Administración.

3. Revisión interna

El control interno es el principal pilar de un autocontrol adecuado de una CAC. La calidad del control interno es decisivo para el desempeño de la entidad y servirá de base para el trabajo que deba realizar el auditor externo y el órgano supervisor. En la mayoría de los países latinoamericanos no es obligación de las CACs (aunque estén supervisadas) crear auditorías internas, con la excepción las entidades cooperativas supervisadas en Argentina y Uruguay (Cajas de Crédito respectivamente Cooperativas de Intermediación). En general, en todos los países la SB se limita a recomendar una auditoría interna dependiendo del tamaño de las CACs; generalmente lo deben organizar las Juntas o Comités de Vigilancia. En el Cuadro U se muestran detalles al respecto.

4. Sinergias entre auditoría, revisión interna y supervisión auxiliar

Tanto la auditoría externa como la interna constituyen elementos claves para una fiscalización eficiente. A la vez conforman un elemento de autocontrol y un primer paso hacia la supervisión auxiliar, la cual podría ser efectuada por la Federación. En los casos de Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, República Dominicana, Perú y Uruguay, las respectivas Federaciones realizan auditoría externa a sus afiliados y en algunos casos emitieron normativa en lo referente a la auditoría interna.

En los casos que las entidades encargadas con tareas de auditoría al mismo tiempo son supervisores auxiliares designados por la Superintendencia Bancaria (tal como en el caso de AUDICOOP en Costa Rica), se puede realizar importantes efectos de escala y una fuerte reducción de costos. El trabajo adicional que implica la supervisión auxiliar no es mucho comparado con lo que requiere una profunda auditoría externa. En los casos donde las Federaciones son (previstas como) supervisores auxiliares, pero el grado de cohesión del sector es bajo, desaparecen estas sinergias.

XI. Conclusiones y perspectivas

Cada vez es más grande la necesidad de que las cooperativas de ahorro y crédito sean supervisadas por la Superintendencia de Entidades Financieras de cada país. Esto es al mismo tiempo provechoso para las CACs mismas, dándole solidez y confianza del depositante al sistema. Sería adecuado incluir en última instancia a todas las CACs en la supervisión, sin tomar como parámetros para supervisarlas p. ej. el monto de sus activos o del capital, o la característica si es abierta o cerrada, una diferenciación que en la práctica probó ser bastante artificial y cuestionable, dado que el simple depositante se convierte con una cuota mínima en un asociado y co-propietario. Además, es igualmente importante para un asociado su depósito en una CAC pequeña como en una CAC grande o en un banco, instituciones financieras que se dedican al fin a la misma actividad: la de intermediar recursos financieros.

De someter las CACs a la supervisión especializada por parte de las Superintendencias de Bancos y ampliando al mismo tiempo el catálogo de las operaciones permitidas para este tipo de institución, emancipándolas en sus relaciones con los Bancos Centrales e incluyéndolas en los sistemas de protección de depósitos existentes es el camino correcto para fortalecer el cooperativismo y los sistemas financieros nacionales en América Latina. Al mismo tiempo debería ganar espacio la idea de que las CACs generen excedentes con el fin de fomentar económicamente a sus asociados, para poder asegurar la solidez de la institución en el futuro y para crear las bases de un crecimiento sano y sostenido del sector.

BIBLIOGRAFÍA

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Gattelet, Ruben y Dieter Hübenthal (1998), "Regulación y supervisión de cooperativas de ahorro y crédito en 11 países de América Latina y el Caribe", Ciudad de México y San José (CEMLA / DGRV).

* Fuente: Red Universitaria de las Américas en Estudios Cooperativos y Asociativismo -UNIRCOOP-Universidad Asociada, Pontificia Universidad Católica del Ecuador, Facultad de Economía, Quito - Ecuador Abril 2003

Cuadro con datos del impacto económico-social de las CACs